Tái điều tiết: một bước đi nguy hiểm

Bài viết này nằm trong chuỗi Báo cáo đặc biệt của tạp chí The Economist về hệ thống ngân hàng toàn cầu.

Từ “trọng tài” sang “huấn luyện viên”

Dưới hệ thống điều tiết cũ, cơ quan điều tiết đơn giản là trọng tài cho cuộc chơi. Sự thay đổi ở Anh là đáng chú ý nhất, quốc gia này trước đây từng đi đầu trong việc điều tiết “nhẹ tay”. Sự lặng lẽ thời tiền khủng hoảng nay bị bêu riếu là “sự đầu hàng hèn nhát trước giới ngân hàng” hay “một cách ích kỷ để thu hút các hoạt động tài chính tới Anh”.

Sự thực không phải vậy. Mọi chuyện xuất phát từ ý niệm rằng thị trường phân bổ vốn tốt hơn chính phủ. Ở Mỹ, cơ quan điều tiết cũng không muốn chèn ép các sáng kiến vì theo lời cựu Chủ tịch FED Alan Greenspan “tư lợi của tổ chức cho vay” là đủ để đảm bảo tất cả bọn họ đều không chấp nhận quá nhiều rủi ro.

Ở các nước giàu, dường như mức độ thắt chặt điều tiết tỷ lệ thuận với mức độ thiệt hại do trong khủng hoảng ngân hàng hoặc nguy cơ ngân hàng sụp đổ kéo cả chính phủ đổ theo.

Anh từng là quốc gia có gói cứu trợ ngân hàng lớn hơn bất kỳ nước lớn nào khác (tính theo % GDP) nay lại là nước đi xa nhất trong vấn đề điều tiết. Anh không chỉ cải tổ lại toàn bộ cơ cấu giám sát, chuyển các cơ quan giám sát về lại NHTW Anh, nước này còn bàn tới chuyện đưa ra các yêu cầu về vốn cao nhất trong các nước giàu và giới hạn quy mô ngân hàng.

Thụy Sỹ, quê nhà của hai ngân hàng lớn UBS và Credit Suisse (vào thời điểm khủng hoảng, tài sản của cả hai ít nhất đều gấp đôi GDP Thụy Sỹ), cũng đang đề xuất các quy định về vốn chặt chẽ một cách bất thường và cho cơ quan điều tiết lên tiếng trong các quyết định kinh doanh của ngân hàng.

Mỹ có các ngân hàng thua lỗ lớn trong khủng hoảng nhưng không đe dọa tới khả năng thanh toán của chính phủ nên hướng đi của nước này có phần ôn hòa hơn. Tuy vậy, cơ quan điều tiết nước này cũng đang thẩm tra các kế hoạch kinh doanh và chỉ cho phép vài ngân hàng được trả cổ tức hay mua lại cổ phiếu.

Các đạo luật chống “đầu cơ” của ngân hàng thương mại có từ thời Đại suy thoái nay được lôi ra sử dụng với cái tên “quy tắc Volcker” (hạn chế khả năng giao dịch trên chính tài khoản của ngân hàng).

Nhìn qua thì có vẻ cơ quan điều tiết nên chú ý tới cả tình hình lẫn hoạt động của ngân hàng. Rút cục thì điều tiết là cái giá mà xã hội yêu cầu ngân hàng phải trả đề đổi lấy bảo đảm ngầm từ chính phủ khi điều tồi tệ nhất xảy đến.

Nguyên nhân ngân hàng bị điều tiết còn thợ cắt tóc thi không là vì nếu anh thợ có cắt nhầm cũng ít gây nguy hại đến ai. Còn ngân hàng mà “nhầm” sẽ châm ngòi cho cảnh hỗn loạn khi nó sụp đổ. Một ngân hàng tồi phá sản có thể hủy diệt niềm tin vào toàn bộ hệ thống ngân hàng và kéo đổ cả ngân hàng tốt. Phần lớn các nước phát triển đều cố ngăn chặn kịch bản đó bằng bảo hiểm tiền gửi. Họ cũng điều tiết ngân hàng để đảm bảo các tổ chức này không “đánh bạc” bằng tiền tiết kiệm được bảo hiểm.

Rooney biết đá bóng, Sir Alex thì không

Nhưng không dễ ngăn ngân hàng đưa ra các quyết định tồi. Trước đây, cơ quan điều tiết thường để thị trường đánh giá sức khỏe ngân hàng, đặc biệt là vì họ cảm thấy mình không đủ khả năng. Hàng loạt những nhà đầu tư và phân tích đầu tư thông minh, được trả lương cao nhưng không hề biết khủng hoảng đang tới. Những người được nhớ tên chủ yếu là vì số lượng của họ quá ít.

Giờ đây NHTW và cơ quan điều tiết được kỳ vọng sẽ thực hiện công việc này tốt hơn, nhưng cả hai đều không muốn can thiệp quá sâu. “Chúng tôi không muốn can thiệp quá sâu vào hoạt động kinh doanh,” một quan chức Mỹ nói, nhưng “chúng tôi đang tự mình đánh giá xem liệu chiến lược và hệ thống quản lý rủi ro của họ có chặt chẽ không.”

Một vấn đề là luật và nghị định được viết ra khi sự đã rồi. Những biện pháp đáng lẽ đã ngăn chặn được cuộc khủng hoảng lần trước có thể khiến cơ quan điều tiết quá tự tin vào khả năng phán đoán và ngăn chặn cuộc khủng hoảng tiếp theo.

Ví dụ như Royal Bank of Scotland, ngân hàng nhận gói cứu trợ lớn nhất tại Châu Âu hồi năm 2008. Cơ quan điều tiết ở cả hai bờ Đại Tây Dương đều cho rằng việc ngân hàng này phụ thuộc nhiều vào thị trường bán buôn (tức các khoản vay kỳ hạn cực ngắn từ doanh nghiệp và các ngân hàng khác) khiến nó rất dễ bị mất thanh khoản khi niềm tin sụp đổ. “Đáng lẽ họ không bao giờ được làm như thế,” một quan chức NHTW nói. “Đó không phải chuyện gì khó hiểu.”

Nhưng khi ấy mọi chuyện đâu có rõ ràng đến thế. Ngân hàng này còn có vô số sai lầm nữa, trong đó có vụ thâu tóm ABN Amro và việc tiến vào thị trường cho vay thế chấp mua nhà tại Mỹ. Cơ quan điều tiết đáng lẽ đã có thể ngăn RBS dựa quá nhiều vào “thị trường bán buôn”, nhưng một vụ sáp nhập sai lầm cũng có thể nhấn chìm ngân hàng này.

“An toàn? Đấy là ông nghĩ thế thôi …”

Ngoài ra, từ lâu cơ quan điều tiết đã không muốn phê bình giới lãnh đạo ngân hàng vì không muốn tự mình chuốc lấy phiền phức.

Nếu cơ quan điều tiết bảo đảm cho các kế hoạch kinh doanh có vẻ an toàn như cho doanh nghiệp nhỏ vay hay giúp dân chúng mua nhà, họ có thể khuyến khích ngân hàng đổ xô vào phân khúc thị trường này. Xu hướng này làm hạ cả lãi suất lẫn điều kiện cho vay và đẩy giá tài sản tăng. Nếu có nhiều ngân hàng cùng tham gia thị trường ấy, khi thị trường đi xuống, không chỉ vài ngân hàng ấy mà toàn hệ thống sẽ bị ảnh hưởng.

Nghịch lý là chính việc ra tín hiệu cho thấy một thị trường là an toàn thực tế lại khiến nó trở nên nguy hiểm. Đó là một hình thức “rủi ro đạo đức”, vì ngân hàng và chủ nợ của họ có thể cho rằng chính phủ sẽ có trách nhiệm giải cứu nếu một định chế tài chính tuy bị giám sát chặt chẽ nhưng vẫn lâm vào cảnh phá sản.

Mặt khác, điều tiết chặt có thể gây hại vì nó kiềm chế sáng tạo và khiến hệ thống ngân hàng không còn muốn chấp nhận bất kỳ rủi ro nào. Ở Nhật Bản, cuộc khủng hoảng ngân hàng bùng phát hai thập niên trước tới nay vẫn tiếp diễn, phần nào vì giới ngân hàng nước này nay đã quá “nhát” và thường mua trái phiếu chỉnh phủ thay vì cho vay.

Ngay cả khi cơ quan giám sát điều tiết chính xác, lúc nào họ cũng phải tiến lên nếu không muốn bị thực tế bỏ rơi.“Tôi lo việc giám sát sẽ phải cải thiện không ngừng,” một quan chức cao cấp tại Anh nói. “Bạn luôn phải thuê rất nhiều người tài và tránh bị chảy máu chất xám.”

Tất cả các cơ quan điều tiết đang làm hết sức để hạn chế tối đa những nguy cơ ấy. Nhiều cơ quan đang tập trung thay đổi “động lực làm việc” trong hệ thống ngân hàng với hy vọng việc này sẽ khiến thái độ giới ngân hàng thay đổi.