Ngưỡng an toàn của nợ công có an toàn?

Kỳ họp quốc hội thứ 8 khai mạc ngày 20/10 đã làm nóng hội trường bằng báo cáo nợ công của Chính phủ với những con số “đáng lo ngại”. Một trong số đó là tỷ lệ nợ công trên GDP, tính đến cuối năm 2013 là 54,2%, dự kiến hết năm 2014 là 60,3% và 2015 khoảng 64%. Con số trên cho thấy tỷ lệ này sát với ngưỡng an toàn được Quốc hội phê duyệt 65%. Nhưng thật sự ngưỡng an toàn về tỷ lệ nợ công trên GDP có thực sự an toàn?

Nhìn vào bản đồ nợ công trên thế giới của The Economist, các quốc gia phát triển, các nước công nghiệp mới và một phần các nước đang phát triển đều có tổng nợ công cao. Theo đó, quốc gia có kinh tế càng phát triển thì dư nợ công càng cao hoặc tỷ lệ nợ công trên GDP càng lớn. Điều này minh chứng những tác động tích cực của nợ công đối với sự phát triển của nền kinh tế. Và Việt nam cũng không nằm ngoài xu hướng.

Tuy nhiên, việc quản lý nợ công hiệu quả, bền vững lại là một vấn đề lớn, không phải quốc gia nào cũng làm được.

Với nhiều nghiên cứu, khi xem xét quy mô nợ công, người ta thường đo lường dựa vào tỷ lệ nợ công so GDP, nghĩa là dư nợ công bằng bao nhiều phần trăm so với tổng sản phẩm quốc nội (GDP). Nhưng để đánh giá mức độ an toàn thì chỉ số này chưa đủ cơ sở và không phản ánh hết hiện trạng nợ công. Do đó, khi xem xét nợ công an toàn cần đo lường dựa trên bộ chỉ số bao gồm: tỷ lệ nợ công trên GDP, giới hạn nợ công, tỷ lệ chi ngân sách để trả nợ, tỷ trọng các hình thức nợ công, cơ cấu kỳ hạn, lãi suất và rủi ro lãi suất…Ngoài ra, cần bổ sung thêm các tiêu chí kinh tế như: tỷ lệ thâm hụt ngân sách, năng suất lao động tổng hợp, tốc độ tăng trường GDP, hiệu quả sử dụng vốn…Tuy nhiên, tùy vào các đặc thù kinh tế của từng quôc gia mà ở đó các nhà hoạch định chính sách thiết lập các bộ chỉ tiêu phù hợp để tạo tính an toàn khi quản lý nợ công.

Vì vậy, những tranh luận xoay quanh ngưỡng an toàn của nợ công có thể trở nên ít ý nghĩa bởi đó không phải là cột mốc để đo độ an toàn của nợ công. Mà thay vào, là nợ công được đầu tư hiệu quả ra sao, khả năng trả nợ của chính phủ như thế nào, các nguồn trả nợ có bền vững không?

Ngưỡng an toàn không an toàn với khái niệm không đầy đủ về nợ công ở Việt Nam

Nợ công hay nợ Chính phủ là khoản nợ mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm chi trả khi đến hạn thanh toán. Có nhiều cách tính nợ công khác nhau tùy vào quan điểm. Tuy nhiên, các quốc gia trên thế giới thường sử dụng khái niệm nợ công của World Bank hoặc IMF để làm cơ sở tính giá trị nợ công.

Theo Ngân hàng Thế giới và Tổ chức tiền tệ Quốc tế (IMF), nợ công được xác định là tổng nợ của các khoản: nợ của Chính phủ và các Bộ, ban, ngành Trung ương; nợ của chính quyền địa phương các cấp; nợ của Ngân hàng Trưng ương; và nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ có liên quan (Chính phủ sở hữu trên 50% vốn hoặc có quyền phê duyệt ngân sách tổ chức hoặc chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ).

Còn với quy định của pháp luật Việt Nam, có nhiều khoản không được tính trong thành phần của nợ công, trong đó đặc biệt là các khoản doanh nghiệp nhà nước tự vay tự trả và các khoản nhà nước vay của quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ hoàn thuế…

Nhiều đại biểu quốc hội cũng lo lắng, nếu tính cả những khoản nợ không theo quy định pháp luật nhưng thật sự Chính phủ vẫn đang chịu trách nhiệm chi trả, thì tình hình nợ của quốc gia rất đáng lo ngại và có thể vượt rất xa ngưỡng an toàn đặt ra.

Ngưỡng an toàn không an toàn với tỷ lệ thâm hụt ngân sách

Từ kết quả nghiên cứu của Cecchetti, Mohanty và Zampolli với đề tài “Tương lai của nợ công” khi sử dụng mô hình động về nợ công để đánh giá nợ công các nước OECD cho thấy:

- Thứ nhất, sự thay đổi của tỷ lệ nợ công trên GDP tỷ lệ với số tiền lãi vay phải thanh toán (lãi này đã được điều chỉnh phải lạm phát và tăng trưởng GDP thực). Điều này cũng có nghĩa, khi tỷ lệ nợ công trên GDP gia tăng thì lãi suất thực phải trả cũng tăng theo. Lúc này, gánh nặng nợ công càng thêm nặng.

- Thứ hai, nếu ngân sách thâm hụt liên tục thì tỷ lệ nợ công trên GDP của năm sau sẽ cao hơn so với năm trước và xu hướng càng mở rộng khi thâm hụt càng cao. Như vậy, một vòng luẩn quẩn xuất hiện, khi thâm hụt ngân sách tăng thì sẽ gia tăng tỷ lệ nợ công trên GDP, đến lượt tỷ lệ nợ công trên GDP tăng lại tác động tăng các khoản lãi vay phải trả, và các khoản lãi vay phải trả theo đó sẽ làm tăng tỷ lệ nợ công trên GDP.

- Thứ ba, khi Chính phủ bị giới hạn vay mượn, thì tỷ lệ nợ công trên GDP sẽ được xác định bởi tổng giá trị hiện tại của tất cả các khoản thặng dư ngân sách trong tương lai và các khoản thu được từ in thêm tiền.

Nhìn vào hình 2 và hình 3, ngân sách của Việt Nam liên tục thâm hụt từ năm 2008 đã dẫn đến sự gia tăng nhanh chóng của tỷ lệ nợ công trên GDP. Và tỷ lệ này được dự kiến cuối năm 2015 sẽ đạt ngưỡng an toàn do Quốc hội đề ra. Ngoài ra, sự thâm hụt liên tục của ngân sách cũng đã vi phạm nguyên tắc của quản lý nợ công an toàn, bởi nợ công an toàn phải được tài trợ bằng tất cả các khoản thặng dư ngân sách trong tương lai. Còn không, Việt Nam lại vướng phải vòng luẩn quẩn giữa nợ công cao, thâm hụt ngân sách, xếp hạng tín nhiệm thấp, lãi phải trả gia tăng và áp lực tăng trưởng kinh tế.

Đặc biệt. mọi thứ sẽ trở nên trầm trọng hơn khi lãi suất phải trả gia tăng nhanh hơn tỷ lệ tăng trường kinh tế hoặc tỷ lệ tăng trường kinh tế thấp kéo dài trong khi chi phí lãi vay ngày càng cao. Lúc này, hoặc là Chính phủ đi vay nợ mới, nhưng các khoản vay nợ mới chỉ đủ để trang trải chi phí lãi vay của nợ cũ; hoặc là Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước phải in thêm tiền, nhưng cái giá phải trả cho hoạt động này khá đắt đỏ.

Vì vậy, kế hoạch cắt giảm thâm hụt ngân sách cần phải thực hiện nghiêm túc để hướng tới quản lý nợ công an toàn và bền vững. Đồng thời, thặng dư ngân sách trong tương lai là cơ sở quan trọng giúp xác định ngưỡng nợ công an toàn.

Hình 2: tỷ lệ nợ trên GDP Nguồn: tradingeconomics.com

Hình 3 : thâm hụt ngân sách ở Việt Nam Nguồn: ADB

Ngưỡng an toàn không an toàn với hệ số ICOR cao

Ngưỡng an toàn của tỷ lệ nợ công có thật sự an toàn khi hiệu quả đầu tư của nền kinh tế Việt Nam ở mức khá thấp so với các nước. Cụ thể, hiệu quả đầu tư được thể hiện qua chỉ số ICOR, và chỉ số này càng cao thì hiệu quả đầu tư càng thấp. Giai đoạn năm 2007 – 2008, hệ số ICOR là 6,15, đến 2008 – 2010 gia tăng lên 6,67 và được cải thiện ở giai đoạn 2011 – 2013 là 5,53%. Mặc dù chỉ số này có xu hướng giảm ở những năm gần đây, nhưng vẫn còn khá cao so với các nước công nghiệp mới và gấp đôi khuyến cáo của WB đối với các nước đang phát triển là 3.

Tuy nhiên, chỉ số ICOR trên chỉ phản ánh hiệu quả đầu tư của cả nền kinh tế, nếu xét riêng từng thành phần thì ICOR của khu vực nhà nước luôn cao hơn. ICOR khu vực nhà nước cao đồng nghĩa với hiệu quả sử dụng vốn thấp hơn so với các khu vực còn lại. Chỉ số ICOR này cũng phản ánh được phần nào việc sử dụng vốn vay không hiệu quả, đầu tư dài trải, thất thoát lãng phí của khu vực nhà nước. Đây thực sự là một nguyên nhân lớn dẫn đến tình trạng nợ công ngày càng trĩu nặng với quốc gia.

.

Hình 4 : chỉ số ICOR theo giai đoạn của Việt Nam Nguồn: GSO

Ngưỡng an toàn tỷ lệ nợ công trên GDP chỉ nên xem là một chỉ tiêu trong bộ chỉ tiêu đo lường an toàn nợ công và nó là một chỉ tiêu động. Chỉ tiêu này cao hay thấp không đáng lo ngại mà nó còn phụ thuộc vào thặng dư ngân sách trong tương lai của Chính phủ, khả năng vay mới, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư và in thêm tiền (theo nghiên cứu của Cecchetti, Mohanty và Zampolli).

Vậy, khi hoạt động vay nợ mới của Chính phủ bị giới hạn, khả năng in thêm tiền khó đạt được thỏa thuận với mục tiêu kiểm soát lạm phát thì để xác định được ngưỡng an toàn của nợ công chỉ trông chờ vào thặng dư ngân sách trong tương lai lẫn hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Lúc này, ngưỡng an toàn mới thật sự an toàn.

NCS. Châu Đình Linh