Xử lý nợ xấu và ngân hàng yếu kém còn nhiều vướng mắc, cụ thể thế nào?

Ngày 11/4, tại trụ sở Chính phủ, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc đã chủ trì phiên họp Chính phủ chuyên đề xây dựng pháp luật, bàn về dự án Luật Hỗ trợ tái cơ cấu các tổ chức tín dụng và xử lý nợ xấu và phương án đề nghị sửa đổi, bổ sung các luật liên quan tới dự án Luật Quy hoạch.

Theo NHNN, việc ban hành các Luật riêng về cơ cấu lại các TCTD và xử lý nợ xấu là yêu cầu cấp thiết để tạo khuôn khổ pháp lý xử lý TCTD yếu kém và xử lý nợ xấu, thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước. Việc ban hành Luật về cơ cấu lại các TCTD và xử lý nợ xấu cũng là yêu cầu cấp bách của thực tiễn để thực hiện hiệu quả, khả thi việc cơ cấu lại TCTD gắn với xử lý nợ xấu, góp phần tạo nền tảng cho sự phát triển bền vững, an toàn, hiệu quả của hệ thống TCTD, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người gửi tiền.

Sau khi nghe ý kiến các thành viên Chính phủ, đại diện các Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia, kết luận nội dung này, Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc cho rằng việc hoàn thiện các quy định về vấn đề này là rất cần thiết, rất cấp bách, nếu chậm trễ sẽ làm ảnh hưởng tới quá trình điều hành kinh tế-xã hội.

Thủ tướng đồng ý với phương án xây dựng 2 văn bản để trình Quốc hội, gồm dự thảo Nghị quyết của Quốc hội về xử lý nợ xấu và dự thảo một luật sửa nhiều luật (Luật Các tổ chức tín dụng và các luật có liên quan). Hai văn bản này phải được trình cùng lúc.

Quay trở lại phía NHNN, lý do nào khiến cơ quan này phải đề xuất các luật riêng về cơ cấu lại các TCTD và xử lý nợ xấu và cho rằng đó là vấn đề cấp thiết?

Theo báo cáo của NHNN, qua việc thực hiện đề án 254 về tái cơ cấu các TCTD giai đoạn 2011 -2015 đã đạt được nhiều kết quả, chẳng hạn các TCTD yếu kém được nhận diện và được cơ cấu lại, không để xảy ra đổ vỡ TCTD ngoài tầm kiểm soát, đảm bảo giữ vững sự ổn định, an toàn của hệ thống các TCTD, tài sản của Nhà nước, nhân dân được bảo đảm an toàn; các TCTD đã tích cực nâng cao chất lượng tài sản, kiểm soát chất lượng tín dụng và xử lý nợ xấu, đặc biệt là nỗ lực tự xử lý nợ xấu...

Song bên cạnh đó cũng còn nhiều bất cập, hạn chế trong quá trình triển khai cơ cấu lại hệ thống ngân hàng như:

Thứ nhất, hiệu quả kinh doanh chưa cao do hoạt động kinh doanh gặp nhiều khó khăn, áp lực xử lý nợ xấu, chi phí dự phòng rủi ro lớn dẫn đến tình hình tài chính của nhiều TCTD gặp khó khăn, nhiều TCTD có kết quả kinh doanh thua lỗ.

Thứ hai, tỷ lệ nợ xấu nội bảng đã kiểm soát ở mức dưới 3% nhưng nợ xấu có xu hướng tăng trở lại về quy mô. Tính đến 31/12/2016, tỷ lệ nợ xấu nội bảng, nợ xấu do VAMC quản lý và nợ tiềm ẩn thành nợ xấu có khả năng lên đến 8,86% tổng dư nợ do khâu xử lý tài sản bảo đảm và xử lý nợ xấu còn nhiều khó khăn, vướng mắc chưa được giải quyết.

Thứ ba, giai đoạn vừa qua, Ngân hàng Nhà nước đã mua lại bắt buộc một số ngân hàng thương mại yếu kém để bảo đảm an toàn của hệ thống TCTD. Tuy nhiên, do khuôn khổ pháp lý của việc xử lý TCTD yếu kém còn chưa hoàn thiện và còn nhiều bất cập nên việc phục hồi và củng cố hoạt động của các TCTD yếu kém còn gặp rất nhiều khó khăn và tiềm ẩn rủi ro, tổn thất nếu không kịp thời xây dựng cơ chế, khuôn khổ pháp lý để triển khai thực hiện việc hỗ trợ.

Thứ tư, việc xử lý nợ xấu bước đầu đã đạt được kết quả khả quan, nhưng pháp luật về xử lý nợ xấu, tài sản bảo đảm còn nhiều bất cập; Thiếu nguồn lực và cơ chế đặc thù cho VAMC hoạt động. Do đó đòi hỏi cần phải tiếp tục và sớm có giải pháp xử lý quyết liệt trong thời gian tới không để tác động xấu đến an toàn hệ thống và bảo đảm tính khả thi của việc xử lý TCTD yếu kém.

Nguyên nhân nào gây nên khó khăn về xử lý nợ xấu và ngân hàng yếu kém?

NHNN đánh giá những bất cập chủ yếu là do 3 nguyên nhân chủ yếu

Thứ nhất, quy định về thẩm quyền của NHNN khi xử lý TCTD yếu kém còn chưa hoàn thiện, chưa đầy đủ. Luật các TCTD 2010 đã có quy định cụ thể về việc NHNN có quyền trực tiếp mua cổ phần bắt buộc và giao Thủ tướng Chính phủ quy định về việc mua cổ phần bắt buộc của NHNN. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện quy định này còn có nhiều ý kiến chưa đồng thuận, dẫn đến khó khăn lớn cho NHNN triển khai thực hiện. Bên cạnh đó, Luật các TCTD 2010 chưa có quy định trao quyền cho NHNN thực hiện quyền yêu cầu giải thể bắt buộc đối với TCTD yếu kém không có khả năng phục hồi.

Thứ hai, tiến trình phục hồi và cơ cấu lại các tổ chức tín dụng yếu kém còn hết sức khó khăn do chưa có giải pháp và biện pháp hỗ trợ phù hợp với đặc thù của tổ chức tín dụng yếu kém. Những yếu kém căn bản chưa được giải quyết hiệu quả đối với các ngân hàng thương mại yếu kém đã được mua bắt buộc, như: Quy mô nợ xấu và tài sản không sinh lời của các ngân hàng này hiện rất lớn. Việc xử lý nợ xấu, thu hồi tài sản không sinh lời rất khó khăn, chưa đạt được kết quả đáng kể. Nguyên nhân của tồn tại này do nhiều yếu tố, trong đó, quan trọng nhất là do chưa có khuôn khổ pháp lý về các biện pháp phục hồi, củng cố hoạt động đối với các tổ chức tín dụng yếu kém.

Hay nói cách khác, cơ sở pháp lý hiện hành về xử lý tổ chức tín dụng yếu kém chưa đồng bộ, chưa toàn diện, chưa có các quy định pháp luật cụ thể và toàn diện để thực hiện các biện pháp phục hồi, củng cố tổ chức và hoạt động phù hợp với đặc thù của tổ chức tín dụng yếu kém nói chung, ngân hàng mua bắt buộc nói riêng. Cụ thể là:

- Các TCTD yếu kém nói chung và các ngân hàng mua bắt buộc nói riêng không thể đáp ứng các quy định về an toàn hoạt động và không đủ điều kiện đáp ứng về giới hạn cấp tín dụng, điều kiện huy động vốn, ... để triển khai một số hoạt động kinh doanh như một TCTD bình thường do thực trạng tài chính yếu kém. Tuy nhiên, hiện nay, Luật các TCTD 2010 chưa có các quy định cụ thể về điều chỉnh hoạt động kinh doanh của TCTD đang bị kiểm soát đặc biệt, nên việc triển khai các biện pháp phục hồi gặp nhiều khó khăn…

- Để đảm bảo triển khai cơ cấu lại để phục hồi các ngân hàng mua bắt buộc, vai trò tham gia của ngân hàng hỗ trợ là hết sức quan trọng và cần thiết trên các mặt hỗ trợ về quản trị, tài chính, tổ chức,...Tuy nhiên, hiện chưa có quy định pháp luật quy định cụ thể và đầy đủ về quyền và trách nhiệm của ngân hàng hỗ trợ. ...

- Về quy định cho vay tái cấp vốn, cho vay đặc biệt: Luật các TCTD hiện hành chưa có quy định cho vay đặc biệt để hỗ trợ nguồn vốn dài hạn để phục hồi TCTD yếu kém. Do vậy, thiếu giải pháp hỗ trợ tài chính hiệu quả để phục hồi các tổ chức tín dụng yếu kém.

- Việc khuôn khổ pháp lý xử lý tổ chức tín dụng yếu kém chưa hoàn thiện đã gây khó khăn và rủi ro pháp lý cho NHNN nói chung cũng như các cán bộ xử lý trực tiếp nói riêng khi nghiên cứu, tìm các biện pháp xử lý tồn tại, vướng mắc của các ngân hàng này. Điều này ảnh hưởng rất lớn đến tâm lý cán bộ cũng như công tác chỉ đạo của NHNN (trên thực tế có không ít cán bộ xin nghỉ việc hoặc xin chuyển công tác khi được giao thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến xử lý tổ chức tín dụng yếu kém, bao gồm các việc tham gia Ban kiểm soát đặc biệt) do pháp luật không có cơ chế miễn trừ trách nhiệm cho các cán bộ này trước các rủi ro pháp lý. Qua đó, tác động lớn đến nguồn nhân lực xử lý tổ chức tín dụng yếu kém, từ đó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xử lý tổ chức tín dụng yếu kém.

Theo NHNN, có nhiều nguyên nhân khiến cho xử lý nợ xấu và ngân hàng yếu kém còn khó khăn (ảnh minh họa)

Thứ ba, quy định của pháp luật đối với việc xử lý tài sản bảo đảm để thu hồi nợ còn nhiều bất cập làm hạn chế tiến độ, hiệu quả của việc xử lý nợ xấu của ngành Ngân hàng, cụ thể như:

Về quyền thu giữ tài sản: BLDS 2015 đã bỏ quyền thu giữ TSBĐ của bên nhận bảo đảm, trừ trường hợp luật liên quan có quy định khác. Điều này sẽ gây khó khăn rất lớn đến quyền xử lý TSBĐ của VAMC/TCTD vì lý do sau: VAMC cũng như các TCTD không thể chủ động thu giữ nếu các chủ tài sản không đồng thuận, cố tình chống đối, thậm chí tạo ra các tranh chấp khác liên quan đến TSBĐ để khởi kiện ra tòa nhằm kéo dài thời gian xử lý TSBĐ. VAMC/TCTD sẽ phải chờ bản án của Tòa án, tạo tâm lý chây ỳ trả nợ của bên có nghĩa vụ, tạo áp lực lên cho các cơ quan xét xử. Theo đó, việc xử lý TSBĐ của VAMC/TCTD sẽ bị kéo dài thời gian, ảnh hưởng lớn đến hiệu quả xử lý nợ xấu của VAMC/TCTD. Trong khi đó, quyền thu giữ tài sản bảo đảm của TCTD đã được các TCTD thực hiện từ hơn 10 năm qua theo quy định tại Nghị định 163/2006/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm (Điều 63).

Về quyền nhận tài sản bảo đảm là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất: Trong quá trình VAMC xử lý nợ đã mua, khách hàng vay đồng ý bổ sung thêm tài sản thế chấp là QSDĐ, tài sản gắn liền với đất nhưng theo các quy định tại Điều 174, 175, 176 Luật Đất đai 2013, VAMC không được nhận thế chấp QSDĐ. Tương tự, khi VAMC bán lại khoản nợ xấu đã mua cho bên mua nợ là các cá nhân, tổ chức không phải là TCTD thì các cá nhân, tổ chức này cũng không được nhận thế chấp QSDĐ, tài sản gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai. Do vậy, VAMC sẽ khó có thể bán những khoản nợ xấu có TSBĐ là QSDĐ, tài sản gắn liền với đất cho cá nhân, tổ chức không phải là TCTD…

Về quyền xử lý tài sản bảo đảm là dự án bất động sản, pháp luật cho phép thế chấp/nhận thế chấp tài sản hình thành trong tương lai (bao gồm cả các dự án bất động sản). Khi không trả được nợ, về nguyên tắc, VAMC/TCTD phải được quyền xử lý tài sản bảo đảm đã nhận thế chấp hợp pháp.

Tuy nhiên, việc yêu cầu TCTD/VAMC chỉ được xử lý tài sản bảo đảm là dự án bất động sản khi đáp ứng đầy đủ điều kiện chuyển nhượng dự án bất động sản là không khả thi vì về cơ bản rất nhiều khoản nợ xấu đã bán cho VAMC có TSBĐ là dự án bất động sản hoặc tài sản HTTTL là các dự án bất động sản chưa hoàn thành “công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt” hoặc chủ đầu tư chưa có đủ giấy chứng nhận “QSDĐ đối với toàn bộ hoặc phần dự án chuyển nhượng”. Do vậy, quy định bất hợp lý này cũng đã cản trở quyền xử lý tài sản bảo đảm hợp pháp của TCTD/VAMC.

Về phí thi hành án: Theo quy định tại Luật thi hành án dân sự, người được thi hành án phải nộp phí thi hành án. Quy định này là bất hợp lý vì việc phải tổ chức thi hành án là do lỗi của bên phải thi hành án không tự nguyên thi hành án, đồng thời quy định này đang khuyến khích người phải thi hành án chây ỳ, không tự nguyện thi hành án, kéo dài thời gian thi hành án, xâm phạm quyền lợi hợp pháp của TCTD/VAMC. Như vậy, quy định này không bảo đảm quyền lợi hợp pháp của TCTD/VAMC là bên được thi hành án theo quyết định, bản án của tòa án. Bên cạnh đó, trong bối cảnh TCTD/VAMC không thể thu hồi đủ nợ thì mức phí thi hành án theo quy định tại Điều 46 Nghị định 62/2015/NĐ-CP là tương đối cao, gây thêm áp lực về tài chính cho TCTD/VAMC, giảm thiểu giá trị khoản nợ được thu hồi.

Về việc kê biên tài sản bảo đảm: Luật thi hành án dân sự 2008 cho phép chấp hành viên kê biên cả tài sản bảo đảm của bên phải thi hành án đang thế chấp/cầm cố tại TCTD đảm bảo cho khoản vay. Quy định này ảnh hưởng lớn đến quyền chủ nợ hợp pháp của bên nhận bảo đảm, gia tăng nợ xấu của hệ thống TCTD, đặc biệt trong trường hợp tài sản bảo đảm là tài sản hình thành từ vốn vay hoặc là nguồn thu nhập chính để trả nợ cho TCTD. Đồng thời cũng ảnh hưởng đến quyền lợi của bên phải thi hành án.

Về các loại thuế trong xử lý tài sản bảo đảm: Theo quy định tại Nghị định 163/2006/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm, việc xử lý TSBĐ không phải là hoạt động kinh doanh, tạo ra thu nhập cho TCTD, và cũng không tạo ra thu nhập cho tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu tài sản. Tuy nhiên, theo Luật quản lý thuế, Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, luật thuế thu nhập cá nhân, luật thuế giá trị gia tăng thì bên bảo đảm vẫn phải nộp các loại thuế có từ việc chuyển nhượng tài sản. Đồng thời, khi có tiền thu được từ việc xử lý tài sản bảo đảm, cơ quan thuế cũng thực hiện thu các khoản thuế khác của bên bảo đảm còn nợ Nhà nước. Do đó, các cơ quan thuế thường yêu cầu trích từ số tiền bán TSBĐ để thanh toán tiền thuế trước khi thanh toán cho bên bảo đảm thì mới xác nhận hoàn thành nghĩa vụ thuế để TCTD thực hiện thủ tục sang tên.Việc phải nộp các khoản thuế trước khi thực hiện nghĩa vụ ưu tiên thanh toán cho bên nhận bảo đảm là TCTD đã làm giảm số tiền thu hồi nợ của TCTD, nhiều trường hợp số tiền bán TSBĐ không đủ thu hồi nợ cho TCTD nhưng vẫn phải nộp thuế, gây khó khăn cho cả bên bảo đảm và bên nhận bảo đảm và ảnh hưởng lớn đến quyền lợi chủ nợ có bảo đảm của TCTD.

Về áp dụng thủ tục rút gọn trong giải quyết vụ án dân sự liên quan đến xử lý tài sản bảo đảm đã đăng ký giao dịch bảo đảm: Trên cơ sở rà soát các quy định hiện hành của Bộ luật TTDS 2015, thời gian thực hiện thủ tục giải quyết vụ án dân sự theo trình tự thủ tục tố tụng rút gọn sẽ được rút ngắn hơn trình tự thông thường từ khoảng từ 3 tháng đến 7 tháng. Từ Điều 316 đến Điều 321 Bộ luật TTDS 2015 đã quy định trình tự, thủ tục giải quyết vụ án dân sự theo thủ tục rút gọn tại tòa án cấp sơ thẩm. Tuy nhiên theo quy định Bộ luật TTDS 2015 thì không thể được áp dụng trình tự thủ tục rút gọn đối với việc giải quyết tranh chấp liên quan đến giao dịch bảo đảm giữa tổ chức tín dụng và khách hàng (chủ yếu liên quan đến nghĩa vụ giao tài sản bảo đảm cho tổ chức tín dụng xử lý và quyền xử lý tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng theo hợp đồng bảo đảm).

Về nguyên tắc, nghĩa vụ giao tài sản bảo đảm của khách hàng cho TCTD, quyền xử lý tài sản bảo đảm của TCTD đã được các bên tự nguyện thỏa thuận tại hợp đồng bảo đảm và đã được đăng ký giao dịch bảo đảm theo quy định của pháp luật. Do vậy, tranh chấp liên quan đến giao dịch này cần được xử lý theo trình tự rút gọn. Việc tổ chức tín dụng không được áp dụng thủ tục tố tụng rút gọn ảnh hưởng lớn đến tiến độ xử lý nợ xấu, xử lý tài sản bảo đảm của tổ chức tín dụng.

Các vướng mắc pháp lý hầu hết liên quan đến quy định tại các Luật nên để xử lý triệt để các bất cập, khó khăn, vướng mắc này thì cần ban hành Luật riêng mang tính chất đặc thù để xử lý các vấn đề đặc thù trong quá trình cơ cấu lại hệ thống tổ chức tín dụng yếu kém và xử lý nợ xấu.

Do vậy, theo NHNN, để tiếp tục cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu trong giai đoạn 2016-2020 đáp ứng nhu cầu thực tiễn của sự phát triển của nền kinh tế trong giai đoạn mới và khắc phục những khó khăn, hạn chế của các TCTD trong các giai đoạn trước một cách hiệu quả, qua đó góp phần bảo đảm quyền lợi của người gửi tiền, giữ vững ổn định, an toàn hệ thống tổ chức tín dụng cũng như nền kinh tế thì việc cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về xử lý tổ chức tín dụng yếu kém và xử lý nợ xấu theo hình thức ban hành Luật riêng về xử lý tổ chức tín dụng yếu kém và xử lý nợ xấu là giải pháp quan trọng và cần thiết phải thực hiện.