Giải mã những chuyện "kỳ lạ" của việc thẩm tra, thảo luận về Luật Quy hoạch

Cuối năm 2017, Luật Quy hoạch mới được thông qua và ngay kỳ họp đầu tiên của Quốc hội năm 2018 đã sửa đổi một loạt và dự kiến kỳ họp tiếp theo cũng sẽ sửa đổi rất nhiều Luật khác mới có thể kịp áp dụng vào năm 2019. Từ góc độ một người thẩm tra, ông có nhận xét gì?

Trước hết, phải nói rằng, sửa luật là một việc rất bình thường, và trường hợp của Luật Quy hoạch là rất cần thiết để đảm bảo tính thống nhất của pháp luật. Luật Quy hoạch có thể nói là luật rất cách mạng, với mục tiêu lập lại trật tự trong vấn đề quy hoạch. Chính vì thế, nó đụng đến rất nhiều quy định hiện hành trong các luật khác mà tại thời điểm thông qua, Chính phủ mới rà soát xác định được khoảng 25 luật cần sửa đổi thì mới có thể thực hiện được. Trong quá trình thực hiện tới đây, Chính phủ đang rà soát tiếp và có thể số lượng cần sửa đổi còn tăng lên nữa. 

Nếu Luật Quy hoạch quy định một đằng, Luật Đất đai, Luật Xây dựng quy định một nẻo thì người ta cứ thực hiện theo Luật Đất đai, Luật Xây dựng và vô hiệu hóa Luật Quy hoạch.

Việc sửa đổi này quá nhiều và có những luật rất phức tạp. Ví dụ như Luật Xây dựng, Luật Đất đai thì việc sửa không đơn thuần chỉ là bỏ đi 1 chữ quy hoạch hay 2 chữ quy hoạch mà quan trọng là sửa rồi nhưng khi rà soát vẫn phải đảm bảo tính thống nhất nội tại của Luật. 

Thứ hai là vì sửa rất nhiều, số lượng rất nhiều nên phải chia làm nhiều lần. Trình 1 luật để sửa 13 luật đã phức tạp thế này, nếu sửa một lúc 30 luật chẳng hạn thì đại biểu đọc sẽ rối tinh lên và không làm được. Ở đây cũng có một lý do khác là các bộ, cơ quan của Chính phủ cũng chưa chuẩn bị xong. Tuy nhiên, mục đích cuối cùng là tất cả phải sửa trước ngày 1/1/2019 và đảm bảo Luật có hiệu lực đúng thời hạn. 

Trong buổi thảo luận tại tổ về Luật Quy hoạch, chính ông cũng đặt câu hỏi về việc có thể chưa thông qua các nội dung sửa Luật Xây dựng trong kỳ họp lần này. Số lượng luật cần sửa đổi đã nhiều thì vì sao ông đề xuất để lại? 

Ở kỳ họp lần này, Chính phủ đặt ra mục tiêu sửa 13 luật cho việc thực hiện Luật Quy hoạch, nhưng khi thẩm tra, Ủy ban Kinh tế thấy có một số ý kiến băn khoăn về nội dung sửa Luật Xây dựng, muốn làm kỹ hơn, thuyết phục hơn để giải trình rõ với các đại biểu. Nếu cơ quan soạn thảo giải trình được thì có thể sửa luôn kỳ này nhưng chưa thực sự thuyết phục thì phải cân nhắc thêm, sang kỳ tới sửa chứ không phải là không sửa ở kỳ này.

Rất ít luật được soạn thảo mà cứ thông qua trước rồi mới đợi sửa tiếp hàng loạt các luật khác để áp dụng như Luật Quy hoạch. Vì sao lại có cách tiếp cận này? 

Trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, điều 12 quy định thế này: Khi một cơ quan ban hành ra một văn bản quy phạm pháp luật thì phải rà soát lại tất cả quy định có liên quan trong hệ thống pháp luật. Nếu có những quy định ở trong những văn bản khác trái với nội dung vừa ban hành thì phải sửa đồng thời những luật kia. Nếu chưa sửa được ngay thì cũng phải xác định là cần sửa những luật nào, sau đó có kế hoạch giao trách nhiệm cho cơ quan soạn thảo, đảm bảo nó được sửa và có hiệu lực đồng thời với luật gốc. Đó là cách tiếp cận của Luật Quy hoạch. 

Theo đó, Luật Quy hoạch xác định ở phụ lục 3 có danh mục 25 Luật cần được sửa đổi. Những luật này có thể sửa ngay hoặc sửa sau nhưng phải có hiệu lực đồng thời với Luật Quy hoạch từ 1/1/2019.

Cuối năm 2017, khi Quốc hội thông qua Luật Quy hoạch thì vào phiên thảo luận, tài liệu chỉ được gửi tới các đại biểu trước đúng một ngày. Vì sao lại gửi gấp như vậy? 

Luật Quy hoạch không phải là luật gấp mà đã được ấp ủ trong nhiều năm và trải qua 3 kỳ họp Quốc hội rồi. Nhưng Luật này hết sức phức tạp ở chỗ nó đụng đến nhiều ngành khác. Chính vì thế, ý kiến rất khác nhau và đạt được sự đồng thuận rất khó. 

Đụng đến quyền lực của những ngành khác nên khó áp dụng? 

Nếu mà nói đụng đến hay không thì còn phải nhìn ở góc độ nào nữa, nhưng rõ ràng nó ảnh hưởng đến chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý của các ngành có liên quan. Ví dụ: có quy hoạch A trong lĩnh vực này, đến khi có Luật Quy hoạch ra đời và có hiệu lực thì không còn quy hoạch A kia nữa. Rõ ràng, thẩm quyền của ngành có quy hoạch A bị ảnh hưởng. 

Vấn đề là ở chỗ đấy nên trong một số trường hợp, rất khó khăn để thống nhất được ý kiến. Chính vì thế, Luật Quy hoạch mới được thông qua sau 3 kỳ họp và bây giờ là tìm cách triển khai thực hiện. 

Bây giờ không bàn Luật Quy hoạch đúng hay sai nữa mà Quốc hội đã thông qua và 1/1/2019 có hiệu lực. Các luật khác phải sửa để phù hợp. Vấn đề bây giờ là sửa thế nào thôi.

Cuối năm 2017, trước khi thông qua Luật Quy hoạch, một số đại biểu phàn nàn là ngày 25/10 thảo luận thì ngày 24/10 mới gửi tài liệu nên họ không có thời gian mà đọc kỹ. Ông nghĩ về điều đó? 

Thực ra mà nói, công tác xây dựng pháp luật của mình còn có nhiều vấn đề. Trong báo cáo UBTVQH trình ra kỳ họp này về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của năm 2019 và điều chỉnh chương trình 2018 có đánh giá về những mặt được và hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật, trong đó có vấn đề chất lượng chuẩn bị một số dự án luật hiện nay chưa đạt yêu cầu. 

Thực tế, khi Thường vụ cho ý kiến thì đã có dự án luật được yêu cầu chuẩn bị lại rồi trình sau. Điều này phản ánh phần nào chất lượng.

Một điểm khác là đảm bảo thời hạn. Luật bây giờ quy định là luật mới trước 45 ngày phải gửi cho các đại biểu, nhưng phần lớn không đúng kỳ hạn. Nói con số tuyệt đối thì rất nhiều nhưng có những luật mà đến ngày Quốc hội khai mạc người ta mới gửi. Như vậy thì công tác thẩm tra, nghiên cứu… sẽ rất cập rập. 

Để đảm bảo phải trình Quốc hội tại kỳ họp này thì tất cả các cơ quan vẫn phải làm, nhưng tiến độ cập rập thì lại ảnh hưởng đến chất lượng thẩm tra, chất lượng mà Thường vụ có thể cho ý kiến. Đấy là một hạn chế rất lớn, tồn tại nhiều năm rồi mà chưa khắc phục được hiệu quả chứ không phải riêng Luật này.

Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Kinh tế gửi các đại biểu về Luật Quy hoạch là ngày hôm qua (22/5/2018), còn hôm nay Quốc hội thảo luận. Tức là rất cập rập nhưng Uỷ ban Kinh tế vẫn phải làm để kịp trình. Mà cập rập thì đương nhiên là…

Luật Quy hoạch có thể tạo ra thay đổi thực sự không khi đụng chạm đến quyền lực của nhiều bộ ngành khác và như ông nói là "rất khó đồng thuận"?

Đấy là quyết tâm của Chính phủ và Quốc hội. Khi Quốc hội thông qua Luật Quy hoạch là thông qua chủ trương, quyết tâm phải lập lại trật tự trong lĩnh vực quy hoạch. Vấn đề là thực hiện Luật Quy hoạch như thế nào? Sửa đổi các văn bản liên quan để đảm bảo luật được thực hiện đúng với tinh thần mà Quốc hội đã thông qua ra sao?

Đây là việc chúng ta đang làm. Đương nhiên, việc thực hiện ra sao sẽ phụ thuộc vào quyết tâm của các cơ quan có liên quan. Bản thân các đại biểu Quốc hội có thẳng thắn cho ý kiến về những vấn đề mà Chính phủ trình và cơ quan thẩm tra cho ý kiến hay chưa, để đảm bảo chất lượng của dự án Luật. Nếu thực hiện được thì đây sẽ là một cuộc cách mạng rất tốt.

Với một dự án luật phức tạp thế này mà gửi cho các đại biểu trước có 1 ngày thì làm sao họ có nhiều thời gian để đọc, nghiên cứu và đưa ra góp ý có chất lượng?

Với mỗi đại biểu chuyên trách thì đó là trách nhiệm phải tìm hiểu kỹ rồi, còn các đại biểu khác họ cũng phải có trách nhiêm trước cử tri, phải nghiên cứu, đọc tài liệu chuẩn bị cho nội dung của những vấn đề thuộc nội dung kỳ họp. Các đại biểu đã cam kết trước cử tri rồi thì phải cố gắng.

Tất nhiên, trong công việc thì không phải cái nào cũng đúng kỳ hạn nhưng việc gấp thì phải thu xếp công việc và cố gắng nghiên cứu thôi. Tất cả mọi người đều như thế cả. 

Khi làm việc với các cơ quan soạn thảo, sửa đổi những luật có liên quan, ông có thấy những bộ, ngành chịu ảnh hưởng bởi Luật Quy hoạch thoải mái với những điều chỉnh không?

Thực ra, thoải mái hay không thoải mái cũng là một cách nói. Bởi vấn đề là quan điểm, cách nhìn khác nhau của các bộ. Luật Quy hoạch ở giai đoạn chỉnh lý bổ sung trình thông qua vào kỳ họp thứ 4 cuối năm 2017 thì Ủy ban Kinh tế đã phải có rất nhiều cuộc làm việc với các bộ ngành phụ trách các lĩnh vực liên quan để mà xem ý kiến của họ như thế nào và từ đó mới bổ sung hoàn thiện.

Như phụ lục 2 này là phụ lục có sau khi tiếp thu ý kiến các bộ ngành - danh mục các lĩnh vực có tính chất quy hoạch chuyên ngành.  

Thực tế là các bộ ngành liên quan rất băn khoăn. Ví dụ quy hoạch sử dụng đất đang có từ cấp quốc gia cho đến cấp huyện. Việc cấp sổ đỏ cho một miếng đất căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Nếu không còn quy hoạch sử dụng đất cấp huyện thì Bộ Tài nguyên môi trường quản lý về đất đai lấy căn cứ cấp sổ đỏ trên cơ sở nào? Qua rất nhiều cuộc trao đổi làm việc, các cơ quan thống nhất là phải ghi nhận quy hoạch sử dụng đất cấp huyện vào Luật này với tư cách một quy hoạch có tính chất chuyên ngành để tiếp tục điều chỉnh nó.

Ở đây, vì quan điểm, cách tiếp cận, phương thức quản lý khác nhau của các bộ ngành về một vấn đề nào đó nên phải có sự lắng nghe nhau để tìm hiểu, cân nhắc yếu tố chuyên ngành của lĩnh vực đó để có điều chỉnh phù hợp.

Đây là lắng nghe hay có yếu tố thoả hiệp với các bộ ngành khác khi mà việc thực thi Luật Quy hoạch quá khó khăn?

Làm luật là một quá trình lắng nghe ý kiến của nhau. Ý kiến nào được đa số chấp nhận thì ý kiến đó hợp lý và tất cả đều báo cáo ra Quốc hội để thông qua, giải trình. Đây không phải thỏa hiệp mà là lắng nghe nhau.