"Bẫy nợ ngoại giao" cùng rủi ro mà các nước gánh chịu và cái giá Bắc Kinh phải trả khi triển khai Sáng kiến Vành đai, Con đường

Trung Quốc là một trong những quốc gia có dấu ấn phát triển lớn nhất trên thế giới. Đây là quốc gia duy nhất có dòng chảy tài chính quốc tế chính thức lớn hơn Mỹ. Tuy nhiên, Washington đã chi nhiều gấp 4 lần vào Hỗ trợ Phát triển Chính thức (ODA) so với Trung Quốc. Trong khi đó,  dòng tiền của Trung Quốc chủ yếu được chi cho các khoản vay đối với những dự án về cơ sở hạ tầng, năng lượng và truyền thông. Các dự án này là một phần của Sáng kiến Vành đai và Con đường (BRI) - phương tiện chính của Trung Quốc nhằm thúc đẩy sự phát triển cả ở trong và ngoài nước. 

Thông qua đầu tư cơ sở hạ tầng, Bắc Kinh đặt mục tiêu kết nối Trung Quốc hiệu quả hơn với các khu vực khác trên thế giới và tăng cường giao thương dọc con đường này. 5 năm sau khi Chủ tịch Tập Cận Bình công bố về kế hoạch cho BRI, Trung Quốc đã chi khoảng 25 tỷ USD cho những dự án cơ sở hạ tầng có liên quan.

Tuy nhiên, câu hỏi được đặt ra là các nước được hưởng lợi từ những khoản đầu tư của Trung Quốc ở mức độ nào? Có ít nhất 8 quốc gia đang phải hứng chịu rủi ro "ôm" nợ từ những khoản vay liên quan đến các dự án của BRI, theo báo cáo vào phát hành tháng 3/2018 của Trung tâm Phát triển Toàn cầu (CGD). Các nhà phê bình lo ngại rằng Trung Quốc đang sử dụng những khoản vay để tạo ra sự phụ thuộc và đạt được tầm ảnh hưởng về chính trị.

"Bẫy nợ ngoại giao" của Trung Quốc

Paul Haenle, cựu cố vấn của chính phủ Mỹ và giám đốc Trung tâm Carnegie-Tsinghua, nhận định về những ý kiến chỉ trích: "Một số tin rằng Trung Quốc đang sử dụng 'bẫy nợ ngoại giao' thông qua BRI, buộc các nước đang phát triển phải phụ thuộc vào nợ và chuyển sự phụ thuộc đó thành tầm ảnh hưởng về địa chính trị."

Ông giải thích: "Những mối quan tâm đặc biệt xung quanh các động thái của Trung Quốc tại Sri Lanka, Pakistan, Malaysia là trọng tâm của các cuộc tranh luận về bẫy nợ. Trung Quốc đã có được 99 năm điều hành tại cảng Hambantota ở miền nam Sri Lanka sau khi chi phí cho dự án này đã vượt ngoài tầm kiểm soát, buộc Colombo phải bỏ quyền kiểm soát cảng để đổi lấy một gói cứu trợ từ Trung Quốc."

Tìm ra giải pháp thay thế để trả nợ khi các quốc gia không đủ khả năng thanh toán những khoản vay trước đó không phải là một chiến lược mới của Trung Quốc. Trở lại năm 2011, Trung Quốc đã xoá nợ cho Tajikistan, đổi lấy 1.158 km2 lãnh thổ tranh chấp, theo báo cáo của CDG. Nhưng năm ngoái, "tranh luận về bẫy nợ đã nhận được sự đồng tình nhiều hơn nữa sau khi Thủ tướng Malaysia huỷ các dự án BRI trị giá 23 tỷ USD và cảnh báo không trở thành 'con mồi' của chủ nghĩa thực dân phiên bản Trung Quốc", theo Haenle.

Một số quốc gia phương Tây cũng nhanh chóng đồng tình với quan điểm này. Rex Tillerson, Bộ trưởng Ngoại giao Mỹ, đã cảnh báo về phương thức tiếp cận của Trung Quốc tại Đại học George Mason bang Virginia. Theo Tillerson, chiến lược của Trung Quốc "khuyến khích sự phụ thuộc bằng cách cho vay và các thoả thuận tham nhũng khiến các quốc gia mắc nợ và phải cắt giảm chủ quyền, ngăn cản quá trình phát triển lâu dài và tăng trưởng tự bền vững của họ."

Frans-Paul van der Putten đã nghiên cứu về Trung Quốc suốt 12 năm tại Clingendael - một trung tâm nghiên cứu quan hệ quốc tế tại Hà Lan. Ông cho rằng việc tạo ra nợ giữa những bên tham gia BRI là một chiến lược có chủ đích của Trung Quốc, với ý định đổi nợ lấy tài nguyên hoặc sự hỗ trợ về ngoại giao sau này. Nhưng Bắc Kinh lại không làm điều gì để ngăn chặn việc này xảy ra. Điều này phù hợp với lối tiếp cận vốn thực dụng của Trung Quốc, theo van der Putten. Ông nói: "Không có vấn đề nghiêm trọng nếu các quốc gia đó có thể trả nợ sau này, bởi nếu không thể thì họ sẽ tìm ra một cách khác để hưởng lợi." Trung Quốc không ngại sử dụng nợ làm đòn bẩy và họ giải quyết các nước mắc nợ theo những cách thức đặc biệt và theo từng trường hợp cụ thể.

Trung Quốc luôn thắng

Với ý tưởng về sự hợp tác "đôi bên cùng có lợi", Bắc Kinh luôn có thể gặt hái được điều gì đó từ những khoản tài trợ của họ. Nếu đòn bẩy chính trị là một "tác dụng phụ" hữu ích, thì Trung Quốc phải làm gì để kiếm được hàng tỷ USD mà họ chi cho cơ sở hạ tầng ở nước ngoài?

Mô hình phát triển của Trung Quốc là dựa vào thương mại. Cơ sở hạ tầng tốt hơn có nghĩa là thúc đẩy thương mại cũng là thúc đẩy phát triển. BRI nhằm mục đích kết nối và phát triển các khu vực phía tây Trung Quốc, nhưng cũng nhắm đến phát triển các thị trường khác để có được lợi thế riêng. Phương Tây đã đạt được tiềm năng tăng trưởng và họ sẽ không nhận thêm điều gì từ Trung Quốc. Nhưng châu Âu, với dân số đông, trẻ và ngày một nhiều hơn, là lục địa có tiềm năng phát triển thực sự. Bằng cách thúc đẩy sự phát triển tại các nước châu Phi, Trung Quốc muốn phát triển và mở rộng một thị trường mới ở lục địa này.

Hơn nữa, các dự án cơ sở hạ tầng là "một khoản đầu tư để xây dựng mối quan hệ tốt đẹp hơn giữa chính phủ Trung Quốc và chính phủ của các nước tiếp nhận", van der Putten giải thích. Ông cho hay: "Bằng cách cung cấp những khoản vay, Trung Quốc đã có được lợi ích ngoại giao bởi họ sẽ thắt chặt mối quan hệ với quốc gia cụ thể. Đó là điều mà Trung Quốc đạt được và nó không thể hiện bằng tiền."

Những gì có thể thể hiện bằng tiền là việc mà Trung Quốc cung cấp cho các công ty xây dựng của mình qua những dự án BRI. Thông thường các ngân hàng chính sách của Trung Quốc cung cấp tiền cho một dự án cụ thể ở một quốc gia vay nợ với điều kiện những công ty của họ sẽ được thực hiện dự án. Van der Putten nói: "Bởi vậy, phần lớn dòng tiền từ các ngân hàng chính sách của Trung Quốc sẽ đến với những công ty xây dựng của họ. Đường sắt đang được xây dựng, đường cao tốc cũng vậy. Có thể nó sẽ không bao giờ được sử dụng, nhưng những công ty ấy đã đạt được mục tiêu của họ."

Lấp đầy khoảng cách về cơ sở hạ tầng

Tuy nhiên, việc Trung Quốc hưởng lợi không có nghĩa là những nước tham gia không nhận được điều gì. Các dự án cơ sở hạ tầng của Trung Quốc đang đáp ứng nhu cầu cấp bách của họ - Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) ước tính chỉ riêng châu Á cần khoảng 26 nghìn tỷ để đầu tư vào cơ sở hạ tầng cho đến năm 2030 nhằm duy trì tốc độ tăng trưởng hiện tại. Theo IMF, thiếu cơ sở hạ tầng đầy đủ là một trong những rào cản lớn nhất đối với tăng trưởng và phát triển ở châu Á, cũng như Mỹ Latinh. Bởi vậy, theo Haenle, việc BRI tập trung vào phát triển cơ sở hạ tầng có thể mang đến tình thế rõ ràng "đôi bên cùng có lợi."

Haenle lập luận: "Không có gì sai về việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng hay thúc đẩy sự kết nối toàn cầu ở các nước đang phát triển.

"Có một khoảng cách rất lớn về số tiền cần thiết cho sự phát triển và số tiền hiện có, đặc biệt là về cơ sở hạ tầng", Marina Rudyak nhận định. Rudyak đã nghiên cứu về quá trình phá triển trong nhiều năm và đang hoàn thành chương trình tiến sĩ về hợp tác phát triển của Trung Quốc tại Đại học Heidelberg ở Đức. Các tổ chức đa phương và những bên tài trợ không thể hỗ trợ cho tất cả những dự án phát triển cần thiết, do đó vẫn còn nhiều cơ hội cho Trung Quốc làm điều đó. "Vấn đề không phải là tiền từ Mỹ hay Trung Quốc, châu Âu hay Trung Quốc, mà là châu Phi cần tất cả số đó."

Van der Putten giải thích rằng các ngân hàng phát triển quốc tế như African Development Bank và World Bank có nguồn vốn hạn chế, không đủ để tài trợ cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng cần thiết. Các ngân hàng thương mại phương Tây cũng không thể cung cấp các khoản vay rủi ro kể từ khủng hoảng tài chính. Ông nói: "Vai trò của Trung Quốc ở đây rất quan trọng. Không chỉ là một nguồn tài chính thay thế, mà còn là nguồn rất dồi dào."

Các ngân hàng phát triển của Trung Quốc, ví dụ như China Development Bank và China Exim Bank, cung cấp tài chính cho các dự án dựa vào mức thuế bình thường. Ông cho hay: "Đây không phải là viện trợ cho phát triển, mà nó có một số điểm khác biệt. Đây là những khoản vay rủi ro cho các nước phát triển, có mục đích cải thiện cơ sở hạ tầng của họ."

Mô hình cho vay của Trung Quốc

Tiền của Trung Quốc lấp đầy một khoảng trống trong tài trợ cơ sở hạ tầng quốc tế. Vậy tại sao nó lại gây ra nợ nần và những ý kiến trái chiều? Thứ nhất, hầu hết khoản tài trợ từ BRI được dựa trên cấu trúc quan hệ giữa hai nhà nước. Điều này có thể tạo ra những thách thức đối với nợ chính phủ, với những tác động có thể xảy ra với các mối quan hệ song phương.

Thông thường, các khoản vay được thực hiện theo những tiêu chuẩn xác định bởi các tổ chức đa phương như WB, IFM hay các cơ chế đa phương như Câu lạc bộ Paris. Nhưng Trung Quốc lại không phải thành viên của Câu lạc bộ Paris, bởi vậy họ không cần phải thông báo cho các thành viên về hoạt động tín dụng và cũng không tuân theo bất kỳ tiêu chuẩn nào.

Báo cáo của CDG kết luận: "Không có khuôn khổ đa phương hay khuôn khổ nào khác để xác định cách tiếp cận của Trung Quốc đối với các về đề về nợ bền vững, chúng ta chỉ có bằng chứng mang tính giai thoại về những động thái đặc biệt mà Trung Quốc thực hiện làm cơ sở để mô tả cách tiếp cận chính sách của quốc gia."

Thay vì những tiêu chuẩn phổ quát, "Trung Quốc nhìn chung lại tuân theo luật địa phương khi tài trợ cho các dự án phát triển", Scott Morris - một trong những tác giả của báo CDG này, giải thích. Ông nói: "Điều này có thể có nghĩa là tiêu chuẩn cao khi luật địa phương chặt chẽ và tiêu chuẩn thấp khi luật lỏng lẻo."

Morris nhận định, sự khác biệt với các khoản vay từ các tổ chức, như WB, là những tổ chức này đánh giá về luật địa phương và sẽ áp đặt các biện pháp bảo hộ nếu luật pháp địa phương quá lỏng lẻo. Trung Quốc để lại phần trách nhiệm này cho chính phủ đối tác và "tuân thủ theo bất kỳ luật lệ địa phương nào".

Ông cho biết thêm: "Trung Quốc cũng không nhạy cảm với các vấn đề về tính bền vững của nợ, chẳng hạn như các điều khoản cho vay không hoàn toàn phù hợp với rủi ro nợ của quốc gia đó." Do đó, các quốc gia tiếp tục hưởng lợi từ các khoản vay của Bắc Kinh sẽ phụ thuộc rất nhiều vào tiêu chuẩn của chính họ.

Cái giá mà Bắc Kinh phải trả

Những vấn đề nợ giữa các nước tham gia BRI cũng gây ra hậu quả cho Trung Quốc. Giữa khoảng thời gian năm 2000 và 2014, Bắc Kinh chi 13 tỷ USD cho các hoạt động liên quan đến nợ. Với nợ khó đòi, họ giảm thiểu rủi ro bằng cách mở rộng các điều khoản cho vay.

Theo Morris, Trung Quốc cũng phải gánh chịu rủi ro đáng kể khi những bên đi vay vỡ nợ. Mặc dù "các khoản nợ là cần thiết cho đầu tư cơ sở hạ tầng, nhưng một khoản nợ lớn cũng mang đến rủi ro đáng kể, cần được bên cho vay và đi vay giám sát cẩn trọng."

Quan trọng nhất, những ý kiến chỉ trích cũng đang gây ra một "vấn đề rất lớn ở Trung Quốc", Rudyak cho hay. "Công chúng Trung Quốc đang chỉ trích rất gay gắt những khoản viện trợ và khoản vay của Trung Quốc." Họ không thể lấy lại được tiền và đang bị cộng đồng quốc tế chỉ trích. Do vậy, ngày càng nhiều người Trung Quốc đặt ra câu hỏi, tại sao Bắc Kinh không sử dụng số tiền này cho những người nghèo ở chính đất nước của họ?