Hiệu quả sử dụng vốn ODA: Việt Nam đang tự làm khó mình

Gần 22 tỷ USD vốn ODA đã ký hiệp định mà chưa được giải ngân. Chính phủ sốt ruột vì có tiền mà không thể tiêu, trong khi nguy cơ mất nguồn vốn là có thật. Không còn ODA, Việt Nam sẽ lấy tiền đâu để đầu tư?

Có, không giữ

Hàng loạt cái tên, chính xác là 17, đã được nhắc đến. Đó là các dự án Phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Mekong; cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi; Giao thông đô thị Hải Phòng; Phát triển năng lượng tái tạo; Đại học kiểu mới… và điểm chung của các dự án này là đều sử dụng vốn vay ODA từ Ngân hàng Thế giới (WB) nhưng giải ngân chậm và có nguy cơ bị điều chuyển vốn đầu tư sang dự án khác, thậm chí bị WB “cắt” vốn.

Hơn 3 tỷ USD đã được WB cho Việt Nam vay ưu đãi để triển khai các dự án này, một con số không hề nhỏ trong bối cảnh vốn ngân sách nhà nước của Việt Nam quá hạn hẹp. Nhưng có tiền lại không giải ngân được và nguy cơ mất nguồn vốn là khá lớn một khi WB cho Việt Nam “tốt nghiệp” ODA vào cuối năm 2017. Khi đó, tổ chức tài chính này sẽ dừng cấp vốn vay ưu đãi (IDA) cho Việt Nam, thay vào đó là các khoản vay kém ưu đãi hơn (IBRD).

Vốn bị bỏ phí đã đành, nguy cơ dang dở các dự án quan trọng là có thật và điều này sẽ khiến đồng vốn ODA quý báu này không những không được sử dụng hiệu quả mà còn là một sự lãng phí lớn.

Thậm chí, con số không chỉ là 3 tỷ USD. Thông tin đã được công bố cho biết, có tới gần 22 tỷ USD vốn ODA đã được ký kết hiệp định nhưng chưa được giải ngân. Trong số này, phần lớn là các khoản ODA ưu đãi của nhóm 6 ngân hàng phát triển. Vốn có sẵn mà không thể giải ngân, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, đó là một điều đáng tiếc.

Một điều khá khó hiểu là những năm gần đây, giải ngân vốn ODA lại có dấu hiệu giảm dần. Chẳng hạn, theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, vốn ODA giải ngân sau hai năm 2013 – 2014 đạt mức kỷ lục, tương ứng trên 5,1 tỷ USD và 5,65 tỷ USD, đã giảm xuống chỉ còn 3,7 tỷ USD vào năm 2015 – chỉ bằng 65,42% mức giải ngân năm 2014 và thấp hơn mục tiêu đã đề ra (5 tỷ USD). Sáu tháng đầu năm nay, con số được ước tính là 1,85 tỷ USD, gần tương đương với cùng kỳ năm ngoái, nghĩa là tiếp tục xu hướng giải ngân thấp và không có sự cải thiện.

Câu chuyện nằm ở chỗ, suốt 20 năm qua, Việt Nam đã luôn nỗ lực để kêu gọi và nhận được sự ủng hộ của các đối tác phát triển, thông qua các cam kết cấp ODA hàng năm. Niềm tự hào luôn được nhắc đến, đó là cam kết ODA luôn năm sau cao hơn năm trước và điều này khẳng định niềm tin của các đối tác phát triển dành cho Việt Nam. Điều đó hoàn toàn đúng, nhưng thật đáng tiếc rằng vốn cam kết đã ít được hiện thực hóa bằng các hiệp định, càng ít hơn nữa trong giải ngân.

“Hiện khả năng tận dụng tối đa nguồn lực ODA của Việt Nam khá hạn chế bởi các chính sách phức tạp không cần thiết, làm kéo dài quá trình chuẩn bị và phê duyệt các dự án do bên ngoài tài trợ, giảm hiệu suất và hiệu quả của nguồn tài chính bên ngoài đối với việc hỗ trợ cơ sở hạ tầng”, ông Eric Sidgwick, Giám đốc Quốc gia Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đã hơn một lần nhấn mạnh điều này.

Như vậy là Việt Nam có tiền mà không biết tiêu. Thực tế này rõ ràng đến nỗi chính Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc cũng đã rất sốt ruột. “Yêu cầu số 1 lúc này là không để có tiền mà không giải ngân được mà phải đưa nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, vốn ngân sách còn dư, vốn ODA và các nguồn vốn hợp pháp khác vào nền kinh tế để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế”, Thủ tướng đã nói như vậy tại phiên họp của Chính phủ về kinh tế vĩ mô hồi cuối tháng 5/2016.

Mất, lấy tiền đâu để đầu tư?

Có rất nhiều quan điểm khác nhau về việc Việt Nam có nên sử dụng vốn ODA nữa hay không. Người ủng hộ, kẻ lắc đầu. Thậm chí, chuyên gia kinh tế Võ Đại Lược còn cho rằng, không còn ODA có khi lại là điều tốt cho Việt Nam. Lý do được vị chuyên gia này đưa ra là các khoản vay ODA thường kèm theo các điều kiện bắt buộc, ví như nhà thầu của nước cung cấp ODA phải được thực hiện dự án, hay các thỏa thuận về lương chuyên gia…, do vậy nếu tính cả chi phí tiêu cực, thất thoát, các điều kiện nước cho vay áp đặt thì có khi lãi suất còn cao hơn vay thương mại rất nhiều.

Điều này thực tế không hẳn là sai. ODA không phải là một bữa tiệc miễn phí như không ít người Việt Nam đã từng nghĩ. Và vì không phải là bữa tiệc miễn phí nên việc cân nhắc có sử dụng hay không là điều dễ hiểu, nhất là trong bối cảnh nợ công của Việt Nam đang tăng cao, lên tới 62,2% GDP vào cuối năm 2015 và dường như “mũi dùi dư luận” đều đang hướng về ODA.

Tuy nhiên, chuyên gia cao cấp Cao Viết Sinh cho biết, áp lực nợ công và trả nợ của Việt Nam hiện tại không nằm ở các khoản vay nước ngoài với thời hạn dài, lãi suất thấp, mà nằm ở các khoản vay ngắn hạn ở trong nước. Chính Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cũng đã cho biết, tỷ lệ nợ công từ vay trong nước hiện đã lớn hơn vay nước ngoài, tương ứng là 56% và 44%. Và dù thời hạn vay trong nước đã tăng lên 5,02 năm vào thời điểm tháng 6/2016, thay vì chỉ 2,8 – 2,9 năm như vào giai đoạn 2012 – 2013, lãi suất cũng đã giảm từ 7-10%/năm xuống còn 6,7 – 6,8%/năm, nhưng áp lực nợ công và trả nợ vẫn đè nặng lên ngân sách eo hẹp của Việt Nam.

Câu chuyện nằm ở chỗ, hiện bội chi ngân sách của Việt Nam khá cao, khi mà chi thường xuyên đã lên tới 65-70% tổng chi ngân sách; phần còn lại là để thực hiện nghĩa vụ trả nợ; muốn đầu tư thì hoàn toàn phải đi vay. Trong bối cảnh ấy, không còn ODA nữa thì Việt Nam lấy tiền đâu mà đầu tư?

Không thể duy ý chí theo kiểu “huy động từ các nguồn khác” một cách chung chung. Khi vốn ngân sách, vốn trái phiếu Chính phủ hạn hẹp và mô hình hợp tác công tư (PPP) chưa thể phát huy hiệu quả, Việt Nam vẫn phải trông chờ vào vốn ODA, dù là thời gian tới các khoản vay sẽ có lãi suất cao hơn so với mức ưu đãi hiện tại. GS-TSKH Nguyễn Mại, nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước về Hợp tác và Đầu tư đã bày tỏ quan điểm như vậy.

“Dù việc Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình sẽ làm giảm các cơ hội tiếp cận nguồn hỗ trợ vay ưu đãi từ các ngân hàng phát triển đa phương, song nguồn tài chính này vẫn ưu đãi hơn về lãi suất, phí vay và thời hạn trả nợ so với nguồn tài chính tư nhân thông thường. Do vậy, đây vẫn là nguồn lực quan trọng để Việt Nam thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội”, ông Eric Sidgwick nói.

Theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, giai đoạn 2016 -2020 Việt Nam cần huy động tới 39,5 tỷ USD vốn ODA và vốn vay ưu đãi để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển trong giai đoạn này. Trong khi đó, WB đã công bố cho Việt Nam “tốt nghiệp” ODA vào cuối năm 2017. ADB có thể cũng sẽ ngừng cung cấp các khoản vay ưu đãi (ADF), thay vào đó là vốn vay kém ưu đãi hơn (OCR) sau WB trong 1-2 năm. Anh đã thông báo sẽ dừng cấp vốn ODA cho Việt Nam từ năm 2016. Một số đối tác khác như Phần Lan, Na Uy đã và đang thực hiện chính sách cắt giảm dần vốn ODA cho Việt Nam trong giai đoạn 2016-2020.

Thực tế cho thấy, sau khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp vào năm 2010, sự suy giảm vốn ODA khá rõ nét. Tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết từ chỗ đạt mức cao nhất là trên 6,9 tỷ USD vào năm 2011 đã giảm dần xuống còn hơn 2,75 tỷ USD vào năm 2015. Thời của đầu tư dễ dàng cho cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA có lẽ đã bắt đầu chấm dứt. Đây là một thách thức rất lớn đối với Việt Nam, khi nhu cầu vốn đầu tư phát triển không ngừng tăng lên.

Hối thúc sử dụng hiệu quả

ODA thực sự không phải là một bữa trưa miễn phí, và vì thế, trong bối cảnh nguồn vốn ấy đang dần thu hẹp, với các điều khoản ít ưu đãi hơn thì càng đòi hỏi Việt Nam phải vay an toàn và sử dụng hiệu quả hơn. Cần có một chính sách rõ ràng để hướng dẫn các nguồn đầu tư trong tương lai cho những lĩnh vực mà Việt Nam ưu tiên là điều đã được nhiều đối tác phát triển của Việt Nam khuyến nghị.

Bỏ chính sách cấp phát ODA cho địa phương, thay vào đó phải là đi vay và cho vay lại, để buộc địa phương phải vay có trách nhiệm và sử dụng vốn ODA hiệu quả hơn. Các thủ tục liên quan đến việc giải ngân các dự án ODA cũng cần được cải thiện… Đây là những giải pháp đã được đề xuất và nó hoàn toàn đúng đắn, cần được đẩy mạnh trong thời gian tới để vừa thúc đẩy giải ngân, vừa nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA.

Vấn đề còn lại là làm sao tái cơ cấu nợ công của Việt Nam, để nợ công luôn ở ngưỡng an toàn? Câu trả lời nằm ở chính Việt Nam. Đó là làm sao giảm chi thường xuyên, bằng cách chi tiêu tiết kiệm, tinh giản bộ máy nhà nước quá cồng kềnh, để có thêm tiền chi cho đầu tư. Lúc ấy, áp lực đi vay và trả nợ sẽ phần nào vơi bớt. Khi ấy, có thể Việt Nam sẽ không còn phải quá phụ thuộc vào ODA để không còn phải lo “có – không giữ; mất – tiền đâu để đầu tư”.