PPP đường bộ cao tốc và giới hạn lợi ích

Nhu cầu đường bộ cao tốc ở Việt Nam rất lớn. Theo Quyết định số 1734/QĐ-TTg, ngày 1/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ về Quy hoạch Phát triển mạng đường bộ cao tốc Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020, thì đến năm 2020, Việt Nam phải xây dựng được 2.235km đường cao tốc, nhưng tính đến tháng 3/2016 mới hoàn thành được 33,4% kế hoạch đề ra. Nếu tính thêm cả các tuyến đang xây dựng cũng chỉ đạt 56,87%. Vì thế, các công trình BOT (Build Operate Transfer - xây dựng - vận hành - chuyển giao) đường cao tốc có thể xem là khoản đầu tư sinh lời khá an toàn cho các nhà đầu tư.

Số liệu của Tổng cục Đường bộ Việt Nam cho thấy, tính đến tháng 3/2016, cả nước mới đưa vào khai thác 13 đoạn tuyến cao tốc dài 745km, chỉ chiếm 0,23% trong tổng chiều dài đường bộ hiện nay là 319.206km. Việc liên tục đầu tư các công trình BOT đường cao tốc đã và đang góp phần tạo lập diện mạo mới của giao thông Việt Nam với đầy đủ tiêu chuẩn, kỹ thuật, công nghệ hiện đại. Cũng vì lẽ đó, thay vì phải trông chờ vào ngân sách, BOT chính là phương thức phù hợp để các nhà đầu tư có thể huy động thêm vốn từ bên ngoài hỗ trợ xây dựng đường cao tốc.

Trong Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ cho 8 lĩnh vực giao thông, khái niệm "chia sẻ lợi ích và rủi ro" được khẳng định rõ. Thậm chí, tiêu chí lựa chọn dự án được nhấn mạnh trong quy chế này là phải có khả năng hoàn vốn cho các nhà đầu tư thông qua việc thu phí sử dụng sau khi công trình được đưa vào vận hành.

TS. Nguyễn Minh Hằng - Trưởng Khoa Luật, Đại học Ngoại Thương hơn một lần đã cảnh báo, với khung pháp lý chung chung và sơ sài, việc thực thi các dự án PPP "sẽ có vấn đề”. Nhưng khi đó, không ít nhà đầu tư lại coi sự "chung chung" đó là cơ hội, thể hiện ở chỗ các nhà đầu tư có thêm nhiều quyền tự do trong quá trình đàm phán, xác định điều khoản hợp đồng, có thể đề xuất phần tham gia của Nhà nước, hoặc các biện pháp đảm bảo khi cần.

Hiệu quả đầu tư theo hình thức PPP cho đường cao tốc là khá rõ, nhưng rủi ro không phải là ít. Chương trình thu phí đường bộ của Mexico sụp đổ được xem như cảnh báo về sự thất bại của mô hình PPP cho lĩnh vực giao thông. Đến cuối năm 1995, Chính phủ Chi Lê phải thu hồi 23/52 dự án được cấp phép, thanh khoản nợ lên tới 7,6 tỷ USD cho các công ty xây dựng, như vậy, tỷ lệ thành công chỉ chiếm chưa đến 10% với 5 dự án.

Nguyên nhân thất bại được xác định là do chi phí xây dựng phát sinh tăng 25%, doanh thu thấp hơn 30% so với dự báo. Cạnh đó, điều kiện bắt buộc để thắng thầu là thời gian nhượng quyền khai thác quá ngắn, chỉ 15 năm, khiến phí đường bộ bị đẩy lên từ 0,02 USD lên 0,17 USD/km. Chưa hết, việc nhượng quyền thu phí phải xây dựng song song với đường không thu phí.

Không đảm bảo lợi ích giữa các bên, đường thu phí Don Muang của Thái Lan khởi công năm 1989, với tổng vốn đầu tư 489 triệu USD, thời gian nhượng quyền 25 năm, cũng thất bại. Chính phủ Thái Lan đã không thực hiện đúng cam kết trong hợp đồng, đó là việc không giải tỏa đường miễn phí cùng tuyến khiến lưu lượng xe qua đường thu phí không đạt dự kiến, doanh nghiệp nợ lớn. Sau đó Chính phủ buộc phải can thiệp bằng cách tăng phí đáng kể và tiếp nhận những khoản nợ phát sinh trong thời gian nhà đầu tư thực hiện dự án.

Chia sẻ hài hòa lợi ích giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân đã giúp Hàn Quốc xây dựng được 10 đoạn tuyến cao tốc với tổng chiều dài 1.316 km bằng hình thức PPP. Hàn Quốc giữ nguyên tắc người thụ hưởng trả cho hạ tầng là điểm xuất phát để thu phí và mức phí không quá cao.

Điều này có nghĩa, cần có khoản thanh toán đáng kể từ nguồn ngân sách nhà nước (trợ cấp) bù đắp vào doanh thu từ phí do đối tác tư nhân tạo ra, như giảm các loại thuế, kể cả thuế VAT, bảo lãnh doanh thu cho đối tác tư nhân lên tới 90%, đối tác tư nhân hầu như không phải chịu rủi ro kinh doanh, rủi ro được chuyển sang nhà nước. Cạnh đó, do sự phát triển của thị trường vốn, tài trợ trái phiếu được thực hiện ở Hàn Quốc đã góp phần tạo ra thành công cho thị trường PPP giao thông phát triển. Dự kiến, đến 2020, tổng chiều dài đường cao tốc của Hàn Quốc là 6.160km.

So với các nước trong khu vực, đường bộ cao tốc của Việt Nam còn quá ít. Do đó, nhóm chuyên gia của Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM) đã xác định 5 yếu tố bảo đảm cho đường bộ cao tốc phát triển bền vững qua mô hình PPP. Theo đó, các nhà đầu tư phải nhận được sự cam kết của Nhà nước, trong khi Nhà nước phải tạo lập khung pháp lý đồng bộ, minh bạch, nhất quán; hình thành cơ quan chuyên trách quản lý, giám sát; lựa chọn dự án hiệu quả về tài chính; lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở cạnh tranh, minh bạch, hiệu quả. Cuối cùng, Nhà nước và đối tác tư nhân cùng chia sẻ lợi ích và rủi ro.