Tăng cường thỏa thuận 'gom đất' làm dự án nhà ở

Hai cơ chế tạo lập quỹ đất

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quán triệt tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW là giao đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu; có chính sách điều tiết "chênh lệch địa tô". Theo đó, dự thảo đã dành một Chương riêng quy định về phát triển quỹ đất, trong đó Nhà nước chi ngân sách để triển khai các dự án tạo quỹ đất sạch phục vụ lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá, đấu thầu.

Mục đích của việc thu hồi đất theo các dự án tạo quỹ đất là nhằm tạo quỹ đất sạch để phân bổ theo công cụ thị trường (đấu giá, đấu thầu) nhưng tính thị trường mới thể hiện trong quan hệ giao đất triển khai dự án (ở đầu ra). Trong khi đó, việc Nhà nước thu hồi đất (đầu vào) nhìn chung không đảm bảo tính thị trường do người dân buộc phải tuân thủ quyết định thu hồi đất mà không được thỏa thuận về giá cả.

Bởi vậy, song song với việc triển khai các dự án tạo quỹ đất do Nhà nước chủ đạo để tạo lập quỹ đất thông qua "cơ chế hành chính" thì cũng cần cho phép triển khai cơ chế thứ hai là doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để triển khai dự án ("cơ chế dân sự"), bao gồm cả các dự án nhà ở thương mại.

Bản dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) xin ý kiến Nhân dân đã phân tách 2 phương thức độc lập, riêng rẽ để tạo lập quỹ đất thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại, khu dân cư nông thôn (gọi chung là "dự án nhà ở").

Theo đó: Nếu quỹ đất thực hiện dự án nhà ở mà hiện trạng không có đất ở: Nhà nước được phép thu hồi đất để tạo lập quỹ đất và lựa chọn nhà đầu tư thực hiện thông qua đấu giá, đấu thầu.  Nếu quỹ đất thực hiện dự án nhà ở mà hiện trạng có đất ở (gồm đất ở và các loại đất không phải là đất ở): Nhà đầu tư được tự thỏa thuận với chủ sử dụng đất trong ranh dự án để có quyền sử dụng đất triển khai dự án.

Tại dự thảo đã tiếp thu sau khi xin ý kiến Nhân dân, cơ quan soạn thảo bổ sung thêm trường hợp thỏa thuận về quyền sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở (đã nộp tiền sử dụng đất hoặc hoặc nộp tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê) để thực hiện dự án nhà ở thương mại (Điều 123). Như vậy dự thảo vẫn hạn chế trường hợp thỏa thuận về đất nông nghiệp để chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở.

Việc hạn chế doanh nghiệp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại được hiểu là nhằm thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW về giao đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu. Cụ thể, cơ quan soạn thảo lo ngại việc áp dụng cơ chế doanh nghiệp thỏa thuận trực tiếp với người dân, không qua con đường Nhà nước thu hồi và giao đất, sẽ dẫn đến doanh nghiệp không phải đấu giá, đấu thầu.

Nhưng về mặt logic, "giao đất" là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất, chỉ được thực hiện khi Nhà nước đang có toàn quyền định đoạt đối với quyền sử dụng đất đó, tức là các thửa đất thuộc quyền quản lý, sử dụng của Nhà nước.

Bởi Điều 53 Luật Đất đai năm 2013 cũng như Điều 113 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định rõ: "Việc Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng cho người khác chỉ được thực hiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thu hồi đất theo quy định của Luật này và phải thực hiện xong việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư...".

Như vậy, trường hợp khu đất đang có người quản lý, sử dụng thì Nhà nước không thể giao đất.

Hiện nay phần lớn diện tích đất đai của nước ta đã có người sử dụng. Để giao đất thì trước tiên Nhà nước phải thu hồi đất và thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Trường hợp doanh nghiệp thỏa thuận với người dân để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực hiện các dự án (gồm dự án khu đô thị, nhà ở thương mại) thì không bị hạn chế bởi yêu cầu "giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu" trong Nghị quyết 18. Nội dung này của Nghị quyết chỉ điều chỉnh với các thửa đất thuộc quyền quản lý, sử dụng của Nhà nước như đã nêu trên.

Ngay trong Nghị quyết 18 cũng có quy định: "Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại"; "cần sớm xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách để tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất tham gia với nhà đầu tư để thực hiện các dự án dưới hình thức chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất".

Khi doanh nghiệp đã thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất từ người dân, UBND cấp tỉnh sẽ ban hành quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất mà không giao đất, cho thuê đất nên không bị tác động bởi quy định "giao đất chủ yếu thông qua đấu giá, đấu thầu". Doanh nghiệp được chuyển mục đích sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất chênh lệch giữa giá đất theo mục đích sử dụng mới và giá đất theo mục đích sử dụng ban đầu.

Bởi vậy, Nghị quyết 18 đã vạch rõ hai cơ chế tạo lập quỹ đất để triển khai dự án: (i) Với các khu đất thuộc quyền quản lý, sử dụng của Nhà nước và các khu đất do Nhà nước "phát triển quỹ đất": Phải giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu để đảm bảo cạnh tranh. (ii) Với các khu đất đang có người sử dụng mà Nhà nước không có kế hoạch "phát triển quỹ đất": Cho phép doanh nghiệp thỏa thuận với người dân để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực hiện dự án (không loại trừ các dự án khu đô thị, nhà ở thương mại).

Việc duy trì cả hai phương thức tạo lập quỹ đất như trên là rất linh hoạt, sáng tạo bởi vừa tăng cường công cụ phát triển quỹ đất để đấu giá, đấu thầu, tăng nguồn thu cho ngân sách; vừa phát huy nguồn lực tư nhân để tạo lập quỹ đất thông qua thỏa thuận dân sự, đảm bảo hài hòa lợi ích cho người sử dụng đất.

"Vá lỗi" của đấu giá đất

Đấu giá quyền sử dụng đất là công cụ có nhiều ưu điểm, lợi ích từ các cuộc đấu giá đất là rất rõ ràng: tạo nguồn thu đáng kể, nhanh chóng cho ngân sách. Nhưng việc áp dụng triệt để cơ chế đấu giá đất cũng tiềm ẩn nhiều nguy hiểm cho thị trường và xã hội.

Mặc dù đấu giá là công cụ để tối đa hóa tính minh bạch của thị trường nhưng cũng tiềm ẩn nhiều nguy cơ bất bình đẳng. Cần nhấn mạnh rằng điều kiện tiên quyết để thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất là khu đất đem ra đấu phảilà "đất sạch". Nhà nước trước tiên phải chi ngân sách cho bồi thường, giải phóng mặt bằng để thu hồi đất.

Đẩy mạnh đấu giá đồng nghĩa với "Cơ chế hành chính" được áp dụng tối đa, bao gồm cả việc cưỡng chế người dân không đồng thuận với phương án bồi thường của Nhà nước. Trên thực tế, nếu Nhà nước trực tiếp thu hồi đất thì giá đất đền bù thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường, không đảm bảo lợi ích của người có đất. Nếu lạm dụng cơ chế đấu giá đất sẽ không đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - doanh nghiệp - người dân.

Chẳng hạn với cuộc đấu giá đất “nổi tiếng” tại Thủ Thiêm, trước khi triển khai đấu giá thì Nhà nước đã cưỡng chế, thu hồi đất của hàng nghìn hộ dân, dẫn đến các cuộc khiếu kiện kéo dài, đông người trong nhiều năm mà báo chí vẫn gọi là "Nước mắt Thủ Thiêm".

Hoạt động thu hồi đất, giải phóng mặt bằng thực tế luôn tiềm ẩn nguy cơ lạm quyền, lộng quyền của người thực thi pháp luật và xâm phạm quyền sở hữu tài sản của người dân được Hiến pháp bảo vệ.

Mặt khác, việc áp dụng tràn lan "cơ chế hành chính" (thu hồi đất) sẽ làm thui chột "cơ chế dân sự” mà lẽ ra cần khuyến khích: để doanh nghiệp bất động sản thỏa thuận với người sử dụng đất theo cơ chế thuận mua - vừa bán và Nhà nước thu "chênh lệch địa tô" từ quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Trường hợp này sẽ làm hài hòa lợi ích giữa cả 3 bên: Doanh nghiệp (có được đất), người dân (được đền bù thỏa đáng) và Nhà nước (không phải thu hồi đất, giảm công việc phải làm nhưng vẫn thu được “chênh lệch địa tô”).

Để thị trường thực sự là công cụ điều tiết nguồn lực đất đai thì giải pháp tốt nhất là khuyến khích, phát huy cơ chế dân sự; hạn chế tối đa cơ chế hành chính với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước vào thị trường. Nhà nước thay vào đó cần tập trung nguồn nhân lực để xây dựng hệ thống thông tin về đất đai, tăng cường chất lượng định giá đất bám sát giá thị trường.

Dự án Luật Đất đai (sửa đổi) cũng đề ra một loạt giải pháp trọng tâm: Đổi mới phương pháp định giá đất, xây dựng cơ sở dữ liệu giá đất thị trường để tiến tới xây dựng bảng giá đất theo vùng giá trị đất, giá thửa đất chuẩn...Nếu định giá đất sát giá thị trường, bảo đảm chủ đầu tư sau khi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án, được chuyển mục đích sử dụng đất và nộp tiền sử dụng đất “sòng phẳng” theo giá thị trường thì sẽ không còn mối lo ngại việc thất thoát, lãng phí tài sản Nhà nước.

Ngoài ra cũng không thể không xét đến yếu tố: các hoạt động, dự án do nhà nước triển khai thường có "độ trễ" (một phần do khâu cấp phát "vốn mồi") nên các dự án tạo quỹ đất để đấu giá thường bị chậm tiến độ. Bởi vậy việc cho phép doanh nghiệp song song triển khai dự án khác theo cơ cế thỏa thuận sẽ bổ khuyết cho sự thiếu hụt sản phẩm hình thành từ dự án áp dụng cơ chế hành chính, thu hồi đất.

Hoàn thiện cơ chế thỏa thuận về quyền sử dụng đất

Như đã nêu trên, Điều 123 dự thảo Luật Đất đai tiếp thu sau khi xin ý kiến Nhân dân chỉ cho phép thỏa thuận về quyền sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở(đã nộp tiền sử dụng đất hoặc hoặc nộp tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê) để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Dự thảo không cho phép thỏa thuận về quyền sử dụng đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp nộp tiền thuê đất hàng năm để chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở. Điều này sẽ gây bất cập bởi thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đang theo hướng hầu hết các loại đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp đều phải chuyển sang thuê đất trả tiền hàng năm. Như vậy sau một số năm thi hành sẽ hầu như không còn loại đất phi nông nghiệp được cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần. Do vậy, cần mở rộng cho trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm cũng được thỏa thuận về quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở.

Ngoài ra, khoản 5 Điều 118 dự thảo Luật Đất đai sửa đổilại quy định về thứ tự ưu tiên khi thực hiện việc giao đất, cho thuê đất thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội là: Ưu tiên số 1 - đấu giá quyền sử dụng đất; Ưu tiên số 2 - đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; Ưu tiên số 3 - thỏa thuận về quyền sử dụng đất.

Như vậy, cơ chế thỏa thuận về quyền sử dụng đất (cơ chế dân sự) được coi là kém ưu tiên so với cơ chế thu hồi đất để đấu giá, đấu thầu (cơ chế hành chính). Theo đó, các dự án nhà ở thương mại mà không đủ điều kiện đấu giá quyền sử dụng đất (chưa có đất sạch), nếu có quy mô từ 20 ha trở lên tại khu vực nông thôn hoặc 10 ha trở lên tại khu vực đô thị đều phải thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; không được thỏa thuận về quyền sử dụng đất.

Điều đó đồng nghĩa việc chỉ được thỏa thuận về quyền sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở với quy mô nhỏ (dưới 20ha tại nông thôn, dưới 10 ha tại đô thị). Điều này dẫn đến làm “thui chột” cơ chế bình đẳng thỏa thuận mà lẽ ra cần khuyến khích để góp phần thiết lập trật tự xã hội ổn định, giảm bớt khiếu kiện do thu hồi đất.