Bàn về cơ chế huy động nguồn lực trong dự thảo Luật Đất đai

Bỏ yêu cầu có "đất ở" mới được làm nhà ở thương mại

Một vấn đề nổi cộm liên quan đến huy động nguồn lực đất đai thời gian qua là cơ chế nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án khu đô thị, nhà ở thương mại. Tại các bản dự thảo luật trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến tại phiên họp tháng 8 và tháng 9 vừa qua đều theo phương án: nhà đầu tư phải đang có hoặc nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở và đất phi nông nghiệp không phải đất ở đã nộp tiền sử dụng đất hoặc đã nộp tiền thuê đất một lần thì mới được thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Phương án nêu trên đã thu hẹp các trường hợp sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại so với luật hiện hành (Luật số 03/2022/QH15 sửa Điều 23 Luật Nhà ở, quy định nhà đầu tư phải có quyền sử dụng đất ở và đất khác). Trong khi quy định của Luật số 03/2022/QH15 vốn đã được coi là quá hẹp, gây tắc nghẽn cho khoảng 300 dự án nhà ở trong cả nước (nhà đầu tư đã "gom đất" nhưng không thể triển khai được vì diện tích đất gom được không có đất ở).

Tại báo cáo một số nội dung đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 23/10, Chính phủ đã đề xuất chỉnh lý dự thảo theo hướng đột phá: bãi bỏ hoàn toàn các yêu cầu về loại đất mà nhà đầu tư phải đang có hoặc nhận chuyển nhượng để thực hiện dự án nhà ở thương mại.

Cụ thể, Chính phủ đề xuất bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 123; khoản 1, khoản 6 Điều 128 dự thảo (trước đây quy định chỉ được chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại với trường hợp đang có hoặc nhận chuyển nhượng đất ở và đất phi nông nghiệp không phải đất ở đã nộp tiền sử dụng đất hoặc đã nộp tiền thuê đất một lần).

Hướng sửa đổi này hoàn toàn phù hợp với Nghị quyết số 18-NQ/TW của Đảng về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách đất đai. Cụ thể, Nghị quyết 18 bên cạnh quy định "Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất" cũng cho phép "Tiếp tục thực hiện cơ chế tự thỏa thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đô thị, nhà ở thương mại". Như vậy, Nghị quyết 18 quy định rất mở, cho phép địa phương linh hoạt giữa phương án thu hồi đất để giao đất thông qua đấu giá, đấu thầu (cơ chế hành chính) với phương án cho phép doanh nghiệp tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án (cơ chế dân sự).

Báo cáo của Chính phủ cũng nhận định rõ: các trường hợp thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất là để phát triển đô thị chủ yếu xảy ra tại khu vực phát triển mới mà thường chưa có đất ở, trong khi chủ trương của Nhà nước là đẩy mạnh đô thị hóa, chỉnh trang đô thị. Do đó, việc loại bỏ yêu cầu phải có sẵn một tỷ lệ đất ở mới được triển khai dự án là phù hợp với thực tiễn, giúp tháo gỡ các dự án đang ách tắc thủ tục. Việc phát huy cơ chế thỏa thuận dân sự tạo lập quỹ đất cho dự án cũng giúp hạn chế khiếu kiện của người dân khi áp dụng cơ chế thu hồi đất bắt buộc.

Tránh "đứt gãy" trong thu hồi đất

Thu hồi đất để thực hiện dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là chế định quan trọng, thu hút sự chú ý với nhiều góp ý nhất trong quá trình lấy ý kiến. Sau một quá trình dài xây dựng, Điều 79 dự thảo luật quy định về các trường hợp thu hồi đất dưới hình thức liệt kê. Tại các dự thảo trước, Điều 79 bao gồm 30 khoản, tương ứng 30 loại hình dự án.

Kỹ thuật liệt kê có ưu điểm là chặt chẽ, cụ thể, tránh vướng mắc khi chỉ quy định dưới các tiêu chí định tính, chung chung; tuy nhiên nhược điểm là có thể sẽ phát sinh các loại hình dự án mới cần thu hồi đất trong tương lai nhưng chưa được dự liệu. Do đó, dự thảo đã bổ sung khoản 32, quy định nếu có các trường hợp thu hồi đất phát sinh mới thì Quốc hội sẽ sửa đổi, bổ sung Điều 79 theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy định này hợp lý bởi Điều 54 Hiến pháp quy định việc thu hồi đất phải do luật định (nên một số ý kiến đề xuất phân quyền cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ bổ sung các trường hợp thu hồi đất là không phù hợp).

Ngoài ra, Chính phủ còn đề xuất một điều khoản "quét" nhằm linh hoạt thu hồi đất để thu hút đầu tư tại khoản 31: "Thu hồi đất để thực hiện các dự án đã được xác định trong quy hoạch quốc gia, quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch tỉnh mà được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư".

Theo phương án này, các dự án phù hợp với quy hoạch thuộc hệ thống quy hoạch quốc gia; đã được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư thì được bổ sung vào các trường hợp Nhà nước thu hồi đất.

Đề xuất này được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện linh hoạt trong thu hồi đất thực hiện các dự án quan trọng (có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư ở cấp cao). Tuy nhiên, tôi cho rằng cần đánh giá cẩn trọng quy định này để tránh gây ra hiện tượng "con gà - quả trứng". Bởi nếu dự án đầu tư kinh doanh thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất thì sẽ tương ứng với hình thức đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư.

Tương ứng với 2 hình thức lựa chọn nhà đầu tư nêu trên thì pháp luật đầu tư đã có quy định về hồ sơ đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư. Cụ thể, theo Điều 31 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP, hồ sơ phải bao gồm danh mục dự án thu hồi đất đã được HĐND cấp tỉnh thông qua nếu đề xuất lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá hoặc đấu thầu.

Hiện tượng "con gà - quả trứng" ở đây là: trước khi một dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư thì phải thuộc danh mục dự án thu hồi đất, tức là điều kiện tiên quyết là dự án đó phải thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Như vậy, không thể có tình huống dự án được Quốc hội hoặc Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư thì được bổ sung vào trường hợp Nhà nước thu hồi đất mà ngược lại, dự án phải thuộc trường hợp được thu hồi đất thì mới được nộp hồ sơ xin chấp thuận chủ trương đầu tư.

Thêm lựa chọn tiếp cận đất đai cho doanh nghiệp nước ngoài

Một đề xuất đáng chú ý khác là mở rộng phạm vi nhận chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (thỏa thuận "mua gom" đất theo cơ chế dân sự). Từ trước tới nay, việc cho phép tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài nhận quyền sử dụng đất là vấn đề nhạy cảm (một phần là bởi các doanh nghiệp này có tiềm lực tài chính mạnh, nếu cho phép "mua gom" có thể đẩy giá đất tăng, dẫn đến khó khăn khi Nhà nước cần thu hồi đất tại địa điểm lân cận).

Do vậy, Luật Đất đai hiện hành chỉ cho phép tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài nhận chuyển nhượng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao; đối với các khu vực khác thì phải tiếp cận đất đai thông qua hình thức Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Tại báo cáo ngày 23/10, Chính phủ đề xuất mở rộng, cho phép tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong phạm vi dự án đã được Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư.

Đề xuất này được kỳ vọng sẽ tạo điều kiện linh hoạt trong tiếp cận đất đai cho tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài. Theo lý giải của cơ quan soạn thảo, sự bổ sung này nhằm khắc phục tình trạng tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài đã được chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng dự án lại không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất; nên cần cho phép nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng đất trong ranh dự án.

Tuy nhiên, đề xuất này cũng cần đánh giá cẩn trọng để tránh gây ra hiện tượng "con gà - quả trứng" tiếp theo. Bởi nếu dự án sử dụng đất không thuộc các trường hợp thu hồi đất thì tương ứng với hình thức chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư (một hình thức "chỉ định nhà đầu tư") theo khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư. Ngoại trừ dự án trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao thì trường hợp "chỉ định nhà đầu tư" này áp dụng với nhà đầu tư có quyền sử dụng đất hoặc đã nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn quyền sử dụng đất để thực hiện dự án.

Theo Điều 31 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP, hồ sơ trình chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư phải bao gồm các giấy tờ chứng minh nhà đầu tư đã có quyền sử dụng đất. Hiện tượng "con gà - quả trứng" ở đây là: trước khi một dự án được "chỉ định nhà đầu tư" như trên thì nhà đầu tư phải có quyền sử dụng đất (có sẵn hoặc nhận chuyển nhượng). Như vậy, không thể có tình huống dự án được Quốc hội, Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư rồi sau đó nhà đầu tư (tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài) mới đi nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Một khả năng khác là nếu dự án được Quốc hội, Thủ tướng chấp thuận chủ trương đầu tư nhưng chưa có tên nhà đầu tư. Tuy nhiên trường hợp này áp dụng với các dự án phải lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu giá, đấu thầu và điều kiện tiên quyết là thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất (không thỏa thuận "mua gom" đất).

Mặt khác nếu cho phép tổ chức kinh tế có vốn nước ngoài nhận chuyển quyền sử dụng đất thì về nguyên tắc bất kỳ doanh nghiệp nào cũng có quyền tương tự (do dự án chưa chọn được chủ đầu tư). Như vậy việc cho phép các doanh nghiệp nhận chuyển quyền sử dụng đất sẽ gây ra sự cạnh tranh quyết liệt, khiến các chủ sử dụng đất nâng giá cao và nếu không có doanh nghiệp nào "mua gom" đủ 100% đất thì dự án vẫn "treo".

Do đó, đề xuất mang tính tháo gỡ này vẫn cần xem xét, hoàn thiện thêm để đảm bảo có thể triển khai trong thực tế nếu được thông qua.