Bên kia sự thần kỳ của các đặc khu kinh tế là gì?

Khi mô hình đặc khu thương mại tự do hiện đại đầu tiên được hình thành ở sân bay Shannon (Ireland) vào năm 1959, không mấy ai ngoài lãnh thổ Ireland quan tâm tới mô hình này. Nhưng giờ đây, tất cả dường như trở nên thích thú và hâm mộ các “Đặc khu kinh tế” (special economic zones - SEZs). Đặc khu kinh tế hay khu kinh tế đặc biệt là sự kết hợp của ưu đãi thuế, đơn giản hóa thủ tục hải quan và nới lỏng các quy định quản lý. Ba phần tư các nước đều có ít nhất một đặc khu kinh tế.

Thế giới hiện nay có khoảng 4.300 SEZs, và còn tăng nhiều thêm nữa theo thời gian. Myanmar và Quatar gần đây ra mắt nhiều đặc khu như thế. Chính quyền Ấn Độ gọi các SEZ tham vọng của họ là “mang tính cách mạng”. Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe cũng khẳng định các SEZ chiến lược sẽ nằm trong lộ trình cải tổ kinh tế của ông.

Số lượng SEZ được hình thành từ năm 1959 đến nay đã lên đến hơn 4.300 đặc khu (Nguồn:The Economist)

Những người tán dương SEZs có thể chỉ ra một vài câu chuyện thành công của mô hình này. Lớn nhất có thể kể đến SEZ gần Hong Kong của Trung Quốc, được thiết lập vào năm 1980, và sau này được gọi với cái tên "Phép màu Thâm Quyến”. Đây là nơi để các lãnh đạo Trung Quốc thử nghiệm các chính sách cải tổ kinh tế một cách thận trọng, trước khi áp dụng đại trà trên cả nước. Thâm Quyết đã thu hút hàng nghìn nhà đầu tư nước ngoài, và các chính sách đã thử nghiệm tại đây đã nhân rộng đến nhiều thành phố khác của Trung Quốc.

Nhưng cơn sốt SEZs cho thấy rằng các chính phủ đã quá chủ quan xem nó như là một giải pháp vừa dễ làm vừa dễ thành công: Đưa ra một thông báo gọi tên đây là đặc khu kinh tế, xác định một khu vực đất đai nào đó, xác định ưu đãi về thuế, và hô biến! – các khu vực túng quẫn hoặc các ngành công nghiệp gặp khó khăn được phục hồi một cách thần kỳ. Nếu chỉ có điều đó thì thật dễ dàng.

Tuy nhiên phổ biến như chúng ta thấy, SEZs lại thường thất bại. Châu Phi có rải rác những đặc khu như thế, chúng to lớn, đẹp đẽ nhưng ít giá trị. Ấn Độ có hàng trăm vụ thất bại, bao gồm có hơn 60 khu ở bang Maharashtra chỉ trong vài năm gần đây.

Những nỗ lực phát triển SEZ không hề miễn phí. Các khoản ưu đãi được đưa ra để thu hút các nhà đầu tư đồng nghĩa với quên chuyện thu thuế đi (ít nhất là trong ngắn hạn). Chúng tạo ra sự méo mó bên trong các nền kinh tế. Đó là lý do các giải pháp đồng bộ trên toàn lãnh thổ bao giờ cũng tốt hơn những nỗ lực chắp vá tại một đặc khu. Các đặc khu đang ngày càng trở thành nơi ẩn náu của hoạt động rửa tiền, chẳng hạn như việc lập các hóa đơn khống trong xuất khẩu. Để đảm bảo rằng các chi phí này được bù đắp bởi việc làm được tạo ra và các khoản đầu tư đổ về, các chính phủ cần phải học hỏi từ những sai lầm.

Thứ nhất, chỉ đưa ra những ưu đãi về tài chính có thể giúp một đặc khu phát triển mạnh hơn so với các vùng xung quanh. Tuy nhiên, giải pháp này không bền vững. Các SEZ thành công nhất đều gắn kết chặt chẽ với nền kinh tế trong nước: một ví dụ nổi bật ở Hàn Quốc, nước này đã đã có nhiều tiến bộ trong việc thúc đẩy mối liên kết bền vững giữa các doanh nghiệp trong SEZ và các nhà cung cấp trong nước.

Các Đặc khu cần được kết nối với thị trường toàn cầu. Cải thiện cơ sở hạ tầng cho mục đích này có tác động lớn hơn đến sự thành công của các Đặc khu, hơn là chỉ đơn thuần làm giảm thuế. Điều này thường đòi hỏi chi tiêu công để nâng cấp đường bộ, đường sắt và cảng biển để giảm chi phí vận chuyển. Những thiếu sót như vậy trong đầu tư cơ sở hạ tầng đã dẫn đến sự sụp đổ của nhiều SEZ ở Châu Phi. Tương tự, nhiều đặc khu mới cũng được dự báo sẽ thất bại vì thiếu một nguồn cung cấp năng lượng ổn định hoặc vì chúng quá xa cảng biển.

Thứ hai, cần phải tạo ra sự cân bằng giữa giám sát chính trị đầy đủ và tự do khỏi thủ tục quan liêu của chính quyền trong các đặc khu. Quá nhiều sự can thiệp từ chính quyền trung ương sẽ làm giảm cơ hội thử nghiệm các ý tưởng. Có lý do chính đáng để lo ngại rằng các SEZ mới của Nhật Bản sẽ đi vào ngõ cụt, vì các quan chức trung ương loại bỏ các ý tưởng nới lỏng quy định do lo sợ sẽ ảnh hưởng tới các quyền lợi sát sườn.

Mang các nhà phát triển SEZ tư nhân có thể giúp giải quyết nút thắt này: Philippines là một ví dụ thực hiện hiệu quả. Tuy nhiên, những ý tưởng đầy tham vọng cho các "thành phố văn minh, sống theo luật" (Charter City) - các Đặc khu xung quanh những thành phố mới có quyền thiết lập luật riêng của họ - có thể rất gần với việc thiết lập các nhà nước bên trong nhà nước (states within states).

Giới hạn của mô hình SEZ

Khái niệm Đặc khu kinh tế cũng có giới hạn của nó. Những khu chế xuất hoạt động hiệu quả nhất khi tập trung sản xuất những mặt hàng có hàm lượng giá trị gia tăng ở mức tương đối thấp, và có tác động lớn nhất khi hàng rào thuế cao (ví dụ Banglades và ngành may mặc). Đặc khu mới của Trung Quốc ở Thượng Hải, tập trung vào các dịch vụ tài chính, đang làm nhưng không tới - việc nới lỏng từng phần các quy định về hoạt động giao dịch ngoại hối rất khó thực hiện và có thể làm mất ổn định nền kinh tế.

Nếu nó được khuyến khích thử nghiệm ở các nền kinh tế sơ cứng khác, SEZs có thể hữu dụng. Sự thất bại của một vài đặc khu dường như là cái giá xứng đáng phải trả, để có thể có một cái kết bom tấn thành công như kiểu Thâm Quyến.

Nhưng để làm được điều đó, nó đòi hỏi sự kiên nhẫn, lên kế hoạch tỉ mỉ và chắc chắn sẽ không thể bằng được các cuộc cải cách toàn diện trên phạm vi quốc gia nhằm cắt giảm các rào cản thương mại và tăng khả năng cạnh tranh của nền kinh tế. Những nước không cần đến các khu kinh tế đặc biệt mới là những nước thực sự đặc biệt.