Gánh nặng ngân sách làm đường cao tốc quá lớn

Hiện cả nước có hơn 1.700 km đường cao tốc đang vận hành, dự kiến đến năm 2030 có 5.000 km và đến năm 2050 là 9.000 km. Đó là chưa kể hệ thống đường vành đai Hà Nội, TP HCM đang triển khai. Đây là khối tài sản rất lớn của nhà nước, cần phải được quản lý, khai thác tốt mới mang lại hiệu quả đầu tư.

Đề xuất 5 phương thức

Bộ trưởng Bộ Giao thông Vận tải (GTVT) Nguyễn Văn Thắng cho biết để thực hiện mục tiêu 5.000 km đường bộ cao tốc vào năm 2023 theo Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII, nguồn vốn đầu tư cần khoảng 813.000 tỉ đồng. Trong đó, giai đoạn 2021 - 2025 cần khoảng 393.000 tỉ đồng để hoàn thành 2.043 km và khởi công 925 km. Tính chung trong 10 năm tới, yêu cầu ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng đường cao tốc lên đến hơn 239.000 tỉ đồng, bình quân 24.000 tỉ đồng/năm.

Với kinh phí lớn như vậy, lãnh đạo Bộ GTVT cho rằng nếu không có cơ chế tạo nguồn tài chính cho việc đầu tư, phát triển, bảo trì đường bộ nói chung, đường cao tốc nói riêng, thì sẽ không bảo đảm mục tiêu phát triển hạ tầng giao thông đường bộ đồng bộ, hiện đại, đạt mục tiêu 5.000 km đường cao tốc theo Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII. Ngoài ra, không bảo đảm việc thu hồi vốn đầu tư của nhà nước đối với dự án đường cao tốc sử dụng toàn bộ vốn đầu tư công.

Mục tiêu đến năm 2030, Việt Nam sẽ có 5.000 km đường bộ cao tốc

Để giải quyết khó khăn trên, tại điều 52 dự thảo Luật Đường bộ, Bộ GTVT đề xuất bổ sung quy định việc khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường cao tốc theo 5 phương thức. Cụ thể: Nhà nước trực tiếp tổ chức khai thác (quản lý, thu phí, bảo trì); chuyển nhượng quyền thu phí sử dụng đường cao tốc; cho thuê quyền khai thác; chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường cao tốc; nhượng quyền kinh doanh - quản lý theo pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư (O&M).

Theo Bộ GTVT, việc áp dụng các phương thức nhượng quyền như đề xuất trong dự thảo luật sẽ giúp thu hút được nguồn lực từ khu vực tư nhân đầu tư, phát triển, bảo trì đường cao tốc, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Người dân, doanh nghiệp cũng sẽ được hưởng dịch vụ chất lượng, mức chi phí phù hợp từ hệ thống đường cao tốc hiện đại, an toàn.

Lựa chọn phương thức nào?

Phân tích 5 phương thức nêu trong dự thảo Luật Đường bộ, nhiều chuyên gia nhấn mạnh về tính hiệu quả của hình thức nhượng quyền O&M, vốn đã được áp dụng tại Mỹ, Nhật Bản và Trung Quốc.

Theo PGS-TS Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội Các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (Varsi), hình thức O&M được hiểu là nhà nước làm đường cao tốc, sau đó nhượng quyền vận hành (bao gồm việc thu phí và thực hiện bảo trì) cho nhà đầu tư tư nhân. Ông Chủng nhận xét mô hình O&M sẽ giải quyết được các bất cập trong hợp tác công - tư về quản lý đường cao tốc.

"Sau khi luật ban hành, cần có hướng dẫn chi tiết về những điều khoản chủ yếu trong hợp đồng O&M để cả phía nhà nước và nhà đầu tư tư nhân có thể dựa vào đó cùng thương thảo, xây dựng và tổ chức vận hành những dự án hợp tác" - ông Chủng góp ý.

Trong khi đó, ông Lê Đỗ Mười, Viện trưởng Viện Chiến lược và Phát triển GTVT, cho hay tuyến TP HCM - Trung Lương là tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên áp dụng hình thức nhượng quyền này. Tuy nhiên, do triển khai trong bối cảnh thiếu hành lang pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP, đặc biệt là quy định về hợp đồng O&M, nên dẫn đến các vi phạm về quy định pháp luật.

Vì thế, theo ông Mười, nếu chọn mô hình O&M, cần sớm triển khai dự án mẫu trên các đoạn tuyến đã khai thác ổn định để có thể đánh giá, rút kinh nghiệm khi triển khai đồng loạt trên các dự án khác.

Một lãnh đạo Cục Đường cao tốc Việt Nam khẳng định việc nhượng quyền O&M sẽ đem lại nhiều lợi ích hơn so với phương án nhà nước tự trực tiếp tổ chức khai thác. Bởi lẽ, nhà nước được nhận một khoản tiền chuyển nhượng và không phải bố trí vốn hằng năm cho vận hành, bảo trì. Việc thu được số tiền lớn tại một thời điểm có giá trị lớn hơn so với việc phân bổ nhỏ lẻ số tiền thu được kéo dài theo thời gian.

Bên cạnh đó, việc nhượng quyền O&M còn mang lại các giá trị không quy đổi được thành tiền, như: thực hiện chủ trương xã hội hóa, huy động các nguồn lực ngoài nhà nước tham gia vận hành, bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển, tinh giản bộ máy nhà nước.

Cũng theo Cục Đường cao tốc Việt Nam, cần hoàn thiện hành lang pháp lý bằng cách ban hành Nghị quyết của Quốc hội cho phép thu phí đường cao tốc do nhà nước đầu tư. Cụ thể, theo Luật Phí và lệ phí, doanh nghiệp không thuộc đối tượng được tổ chức thu phí và toàn bộ phí thu được nộp vào ngân sách nhà nước (hiện các tuyến cao tốc tổ chức thu theo Luật Giá). Các quy định này không còn phù hợp trong trường hợp nhượng quyền kinh doanh - khai thác nên cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.