Nguyên tắc thị trường và chia sẻ rủi ro trong định giá đất

Bộ Tài nguyên & Môi trường vừa có Tờ trình số 61/TTr-BTNMT ngày 04/8 trình Chính phủ dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về giá đất (Nghị định 44). Tiếp thu ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, dự thảo đã "trả lại" (không bãi bỏ) phương pháp thặng dư khỏi các phương pháp định giá đất. Đây là một quyết định kịp thời, cần thiết để tránh các vướng mắc trong thực tiễn nếu bãi bỏ phương pháp thặng dư (hiện nay đây là phương pháp "chủ lực" để định giá khi giao đất cho chủ đầu tư dự án bất động sản).

Dư âm "nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước"

Thay vì bãi bỏ phương pháp thặng dư, dự thảo đã sửa đổi, bổ sung một số nội dung của phương pháp này để "giảm yếu tố giả định, ý chủ quan của người định giá, thuận lợi hơn trong tổ chức thực hiện" (theo thuyết minh tại Tờ trình số 61). Đồng thời, dự thảo cũng quy định cụ thể điều kiện áp dụng từng phương pháp định giá đất để thống nhất trong việc lựa chọn và áp dụng (quy định 04 phương pháp định giá đất: phương pháp so sánh, phương pháp thu nhập, phương pháp thặng dư, phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất; riêng phương pháp chiết trừ được lồng ghép vào phương pháp so sánh và không còn là một phương pháp định giá đất độc lập).

Theo đó, dự thảo đã bổ sung Điều 5đ vào Nghị định 44, quy định trình tự, nội dung xác định giá đất theo phương pháp thặng dư (phương pháp định giá đất bằng cách lấy tổng doanh thu phát triển ước tính trừ đi tổng chi phí phát triển ước tính của thửa đất). Một điểm đáng chú ý tại Điều 5đ là quy định về việc sau khi chủ đầu tư dự án BĐS đã hoàn thành việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật (một phần của chi phí phát triển ước tính) thì UBND cấp tỉnh chỉ đạo Sở Xây dựng và các cơ quan có liên quan tiến hành kiểm tra, nghiệm thu khối lượng, giá trị chi phí đầu tư. Sau đó, các cơ quan nhà nước rà soát, đối chiếu với chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật trong phương án giá đất.

Nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được kiểm tra, nghiệm thu thấp hơn chi phí trong phương án giá đất thì người sử dụng đất phải nộp bổ sung khoản chênh lệch vào ngân sách. Ngược lại, nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được kiểm tra, nghiệm thu cao hơn chi phí trong phương án giá đất thì khoản tiền chênh lệch đó được tính vào vốn đầu tư của dự án (không được hoàn trả hay khấu trừ cho chủ đầu tư). Công việc rà soát, tính toán chi phí nêu trên có thể tạm gọi là "quyết toán chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật để tính lại giá đất".

Không khó để nhận ra sự thiếu khả thi trong quy định trên bởi nó sẽ khiến chủ đầu tư bị đẩy vào thế "cầm đằng lưỡi". Theo tôi, không nên quy định việc cơ quan nhà nước quyết toán chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật để tính lại giá đất; thay vào đó chi phí xây dựng nên khống chế từ đầu theo hướng dẫn của UBND tỉnh (có thể tính theo suất vốn đầu tư do Bộ Xây dựng công bố).

Lý do là bởi nếu yêu cầu cơ quan nhà nước kiểm tra, nghiệm thu khối lượng, giá trị chi phí đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của dự án sẽ dẫn đễn việc dự án vốn tư nhân được quản lý chi phí đầu tư giống như dự án vốn ngân sách nhà nước, làm phát sinh thêm thủ tục, gây chậm trễ cho các bên, trong khi nhân lực của các cơ quan quản lý đầu tư xây dựng (Sở Xây dựng, Sở Tài chính...) không đáp ứng được (do khối lượng công việc quản lý chi phí của các dự án vốn nhà nước đã gây quá tải).

Những năm qua thường xuyên diễn ra hiện tượng chậm giải ngân vốn đầu tư công, tiến độ giải ngân của các dự án vốn nhà nước không đạt yêu cầu. Hiện tượng này có một phần nguyên nhân bởi các cán bộ, công chức nhà nước bị quá tải bởi "núi công việc", trong đó có việc xử lý các hồ sơ thẩm tra, thẩm định dự toán, giải ngân, thanh quyết toán... dự án vốn nhà nước.

Mặt khác, nếu yêu cầu cơ quan nhà nước phải kiểm tra chi phí đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của dự án có 100% vốn tư nhân sẽ dẫn đến mâu thuẫn với pháp luật về xây dựng. Lý do là bởi Nghị định số 10/2021/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng chỉ áp dụng cho cơ quan, tổ chức có liên quan đến quản lý chi phí các dự án sử dụng vốn đầu tư công, vốn nhà nước ngoài đầu tư công, dự án PPP mà không áp dụng cho dự án sử dụng vốn của doanh nghiệp tư.

Hơn nữa, mặt bằng giá cả nguyên vật liệu, nhiên liệu, nhân công cấu thành chi phí đầu tư khi xác định chi phí đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng tại thời điểm định giá và tại thời điểm thi công hoàn thành khác nhau (có thể cách nhau 2-3 năm); không thể so sánh hai khoản mục chi phí không có chung mặt bằng để làm căn cứ tính toán lại nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư đối với Nhà nước.

Trong trường hợp cơ quan soạn thảo vẫn quyết định chọn phương án phải quyết toán chi phí xây dựng để "quyết toán giá đất" thì rõ ràng cũng không thể áp dụng nguyên tắc như dự thảo: Nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được nghiệm thu thấp hơn chi phí trong phương án giá đất thì người sử dụng đất phải nộp thêm; nếu cao hơn thì không được hoàn trả. Phương án này rõ ràng không công bằng, không đảm bảo chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Quy định này phần nào bám theo "nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước" trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) từng gây nhiều tranh cãi bởi đi ngược lại "nguyên tắc thị trường".

Trường hợp này cần áp dụng "nguyên tắc win - win": Nếu chi phí xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật được nghiệm thu thấp hơn chi phí trong phương án giá đất thì người sử dụng đất phải nộp thêm; nếu cao hơn thì người sử dụng đất được ngân sách hoàn trả phần chênh lệch hoặc được giảm trừ tương ứng vào nghĩa vụ tài chính phải nộp trong tương lai (ví dụ được trừ vào tiền sử dụng đất của cùng dự án hoặc dự án khác trên cùng địa bàn tỉnh/thành phố).

Tính khách quan của phương pháp định giá

Dự thảo Nghị định còn sửa đổi Điều 15 Nghị định 44, trong đó khoản 3 quy định: Khi xác định giá đất theo các phương pháp so sánh, thu nhập, thặng dư thì phải đồng thời phải đối chiếu với kết quả theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Trường hợp giá đất thấp hơn thì quyết định bằng giá đất được tính theo hệ số điều chỉnh giá đất để tránh thất thu ngân sách nhà nước.

Quy định này là chưa "thấu tình, đạt lý" bởi dường như vẫn bám theo "nguyên tắc có lợi nhất cho ngân sách nhà nước". Nghị định 44 và dự thảo Nghị định sửa đổi này đã làm rõ các trường hợp, điều kiện áp dụng với từng phương pháp định giá đất (phương pháp so sánh; phương pháp thu nhập; phương pháp thặng dư). Tư vấn định giá đã tuân thủ đúng điều kiện áp dụng với phương pháp định giá đất được lựa chọn, đã thu thập dữ liệu và tính toán theo đúng hướng dẫn thì không thể yêu cầu tính thêm theo một phương pháp khác để so sánh, đối chiếu nhằm chọn giá đất cao nhất cho ngân sách.

Giả định nếu tính theo hệ số điều chỉnh giá đất (là phương pháp phi thị trường) và cho kết quả cao hơn, tư vấn quyết định chọn giá cao hơn này thì sẽ dẫn đến vô hiệu hóa các phương pháp định giá đất theo nguyên tắc thị trường đã áp dụng.

Theo Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 (có hiệu lực cao hơn Nghị định về giá đất), việc định giá đất phải bảo đảm nguyên tắc: "Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng..."

Theo khoản 3 Điều 114 Luật Đất đai: "Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai..."

Luật Đất đai đã đề cao và triệt để nguyên tắc thị trường. Do vậy, nếu tư vấn đã áp dụng các phương pháp định giá đất theo thị trường, tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, quy trình xác định giá thì cần tôn trọng kết quả định giá theo thị trường, thay vì tính lại theo một phương pháp định giá hoàn toàn phi thị trường (phương pháp hệ số) để áp cho thửa đất (sẽ đi ngược lại với nguyên tắc thị trường).

Để định giá đất đảm bảo khách quan, khoa học, công tâm, tôi cho rằng pháp luật về định giá đất cần được xây dựng trên nền tảng tôn trọng tính khách quan của phương pháp định giá đất. Theo đó, tư vấn cần tuân thủ đúng trình tự, thủ tục, quy trình xác định giá, các điều kiện áp dụng phương pháp định giá đất thay vì phải đối chiếu với giá đất theo phương pháp hệ số (ẩn chứa nhiều may rủi) để chọn giá đất có lợi nhất cho ngân sách.

* Chuyên gia pháp lý bất động sản