Vốn cho thực hiện Quy hoạch điện VIII rất khó khả thi?

Ông Phạm Xuân Hòe

Phó Viện trưởng Viện Chiến lược NHNN

10 bài viết

• Sự phát triển tự do không có hành lang pháp lý đã khiến các công ty P2P biến tướng gây hệ luỵ xấu trong xã hội.
  Tại: Từ thất bại cay đắng ở Trung Quốc, bài học nào cho quản lý P2P ở VN?
• Tôi rất sợ chúng ta sẽ phải đối mặt với 'quả bom nợ', nhưng không phải trong năm 2019 hay 2020 mà là sau năm 2020
  Tại: Chuyên gia lo ngại “bom nợ” của doanh nghiệp FDI sau năm 2020

Với gần 1000 trang bản dự thảo Quy hoạch điện VIII lần thứ 3 (QHĐVIII) khá chi tiết đầy đủ của kịch bản tăng trưởng nguồn phát điện cũng như lưới điện phục vụ cho nền kinh tế đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2045. Tuy nhiên, khi đọc toàn bộ chương XIV chỉ có 10 trang về huy động nguồn vốn đầu tư để thực hiện được QHĐVIII thì chúng ta không khỏi giật mình về tính sơ sài, thậm chí nghi ngờ tính khả thi của QHĐVIII khi không huy động được vốn để thực hiện, bởi lẽ, quy hoạch chỉ có thể thành hiện thực khi có tiền để đầu tư.

Nhiều câu hỏi đặt ra còn đang bỏ ngỏ: Nguồn vốn huy động từ đâu? Thành phần kinh tế nào? Trong nước, ngoài nước? Chủ trương xã hội hội hóa nguồn vốn phát triển năng lượng nói chung và điện nói riêng đã cụ thể hóa được định hướng chỉ đạo tại NQ 55/BCT của Bộ chính trị chưa? Các chính sách quan trọng như tài khóa xanh, tín dụng xanh được sử dụng ra sao thúc đẩy phát triển nguồn năng lượng tái tạo (NLTT)… được sử dụng thế nào? Bài viết này mong muốn giải đáp phần nào những câu hỏi nêu trên.

Tóm tắt chương XIV, QHĐVIII - Chương trình đầu tư phát triển điện lực quốc gia

Trong 10 trang của chương này đề cập vào đến 4 nội dung cơ bản: (1) cơ sở tính toán nguồn vốn đầu tư; (2) Tổng số vốn đầu tư cho cả giải đoạn 2021-2045 & phân kỳ cho từng giai đoạn; (3) Phân bổ nguồn vốn đầu tư cho danh mục các loại nguồn phát điện & cơ cấu nguồn vốn cho đường dây chuyển tải hay cơ sở phát điện; (4) phần giải pháp huy động nguồn vốn đầu tư từ EVN hay thành phần kinh tế khác.

Có thể thấy nguồn vốn đầu tư cho điện cả hai giai đoạn xấp xỉ 13 tỷ USD. Đặc biệt nguồn vốn dành cho nhiệt thiện than (NĐT) vẫn được tính toán khá lớn chiếm khoảng 19,3% tổng nguồn vốn đầu tư giai đoạn 2021-2030, tương tự từ 2030 – 2045 vẫn huy động vốn tới 9,5% đầu tư cho NĐT là đi ngược lại xu thế thoái vốn của thế giới.

Việc QHĐVIII đề xuất có thể xem xét việc cấp bảo lãnh của Chính phủ cho một số dự án điện là không thực tế. Vì nợ công của Việt Nam tuy có giảm xuống nhưng thách thức từ ngân sách cho phát triển còn rất lớn, vì tỷ lệ dành cho đầu tư không gia tăng được và làm ảnh hưởng lớn đến các cân đối khác của đất nước.

Phần giải pháp huy động vốn đầu tư cho phát triển điện còn quá sơ sài, gần như không cụ thể hóa được định hướng rất rõ của NQ55/BCT, ngày 20/11/2020 của Bộ chính trị (xem bảng 2):

Bảng 2. Giải pháp huy động vốn phát triển điện QHDDVIII không cụ thể được chỉ đạo tại NQ55 của Bộ chính trị

Những khó khăn của Việt Nam về huy động vốn cho phát triển điện lực

Huy động vốn cho phát triển kinh tế của các nước đang phát triển như Việt Nam luôn là bài toán rất nan giải, trong khi huy động nguồn vốn cho phát triển điện nguồn năng lượng quốc gia quan trọng cho phát triển kinh tế quốc gia còn khó khăn hơn vì chủ yếu nguồn vốn cho ngành này hầu như là nguồn vốn dài hạn có thời gian tối thiểu từ 7 năm đến 30 năm. Vấn đề uy tín quốc gia, môi trường chính sách, sự phát triển của thị trường điện cạnh tranh, tính minh bạch, công bằng của thị trường điện ở Việt Nam đã được NQ55 chỉ rất rõ, tác giả xin không nhắc lại mà xin khái quát từ góc nhìn tài chính về các khó khăn trong huy động vốn phát triển điện sau:

Một là, làn sóng thoái vốn khỏi điện than của thế giới diễn ra ngày một mạnh mẽ hơn, trong khi QHĐVIII vẫn để cả 2 giai đoạn 21-30 & 30-45 tiếp tục phát triển NĐT. Tổng hợp về số tổ chức cá nhân thoái vốn khỏi nhiệt điện than, số tiền theo bảng dưới đây:

Hai là, hiện tại có lẽ gần như chỉ còn Trung Quốc mong muốn tài trợ cho NĐT để họ chuyển dịch bỏ đi các nhà máy NĐT của họ. Các điều kiện vay vốn, chỉ định nhà thầu và chính sách mềm về ngoại giao nợ sẽ mang lại nhiều hệ lụy mà đã có nhiều bài học nhãn tiền như dự án Đường sắt Cát Linh – Hà Đông, Phân đạm Ninh Bình, Gang thép Thái nguyên. Những khoản nợ trên sẽ đè nặng lên cán cân ngân sách và suy đến cùng sẽ là người dân sẽ cõng thêm những khoản nợ không có hiệu quả này.

Ba là, xét trên phương diện rủi ro môi trường chính sách của Việt Nam đối với các nhà đầu tư vẫn cho thấy còn khá cao về tính ổn định và cam kết chính sách. Tham mưu cơ chế vận hành giá FIT về điện mặt trời vừa qua là một điển hình, khái niệm điện mặt trời áp mái được chẻ chữ để gây nhiều khó khăn cho nhà đầu tư; việc EVN có thể độc lập ban hành văn bản ngừng đấu nối & ký kết thỏa thuận mua điện mặt trời làm cho một số các NHTM lập tức dừng xem xét cho vay điện mặt trời áp mái của hộ dân…

Bốn là, hệ thống NHTM Việt Nam thiếu trầm trọng nguồn vốn trung dài hạn (khoảng 25% trên tổng nguồn, trong khi dự nợ cho vay trung dài hạn hầu hết các ngân hàng có tỷ trọng trên 50,6% tổng dư nợ), chưa kể khi thực hiện Basel II, các NHTM phải giảm tỷ lệ sử dụng nguồn vốn ngắn hạn về 35%. Bên cạnh đó, theo tính toán của chúng tôi, hệ số vay nợ bình quân của EVN đã ở mức 2,25 lần so vốn chủ sở hữu. Thêm nữa, các NHTM Việt Nam có vốn tự có nhỏ, mỗi lần cho vay dự án lớn của EVN đều trình Chính phủ vượt khung quy định về giới hạn tối đa cho vay vào một khách hàng không quá 15% vốn tự có. Bài toán này của các NHTM Việt Nam vẫn chưa có hồi kết. Đặc biệt, mặt bằng lãi suất cho vay trung dài hạn ở mức cao 10-12%/năm sẽ là gánh nặng chi phí tài chính làm cho rủi ro dài hạn với dự án của ngành điện càng gia tăng.

Năm là, thị trường trái phiếu xanh ở Việt Nam gần như chưa có gì đáng kể, ngoại trừ một chút về trái phiếu xanh doanh nghiệp mới được đặt ra trong Nghị định 163/2018/NĐ-CP, ngày 4/12/2018 của Chính phủ có đề cấp việc phát hành trái phiếu DN. Tuy nhiên, một hướng dẫn cụ thể, hay các tiêu chí cụ thể phát hành trái phiếu xanh theo bộ chuẩn của thế giới hay Asean đều chưa có. Các yêu cầu căn bản như xếp hạng tín nhiệm, tính minh bạch, tư vấn đánh giá độc lập của bên thứ ba đều chưa có. Vì vậy tiếp cận thị trường trái phiếu xanh cả từ trong nước cũng như quốc tế vẫn còn khoảng cách rất xa đối với DN Việt Nam.

Sáu là, đầu tư công xanh hay chi tiêu công xanh hướng dòng vốn đầu tư của nhà nước hay ưu tiên mua sắm hàng hóa thân thiện môi trường nhất là dung năng lượng tái tạo (NLTT) gần như dừng ở mức văn bản có tính chất định hướng khuyến khích. Sử dụng công cụ tài chính thuế, phí, giá trong khuyến khích sử dụng NLTT, giảm phát thải CO2 còn đang dừng ở chủ trương trong nghị quyết của Đảng, chưa được thể chế hóa bằng văn bản quy phạm pháp luật. Đây là một trong khó khăn rất lớn để động viên nguồn lực đầu tư tư nhân vào phát triển nguồn điện tái tạo như điện mặt trời, điện gió.

Bảy là, mặc dù NHNN đã tích cực thúc đẩy phát triển ngân hàng xanh, tín dụng xanh (quyết định 1604/QĐ-NHNN Đề án phát triển ngân hàng xanh). Tuy nhiên, văn bản cũng mới dừng ở mức khuyến khích thúc đẩy, chưa được pháp lý hóa về áp dụng chuẩn mực ESG đối với các NHTM theo thông lệ quốc tế hay việc sử dụng công cụ lãi suất tái cấp vốn, lãi suất chiết khấu, dự trữ bắt buộc… chưa có chính sách cụ thể mà mới dừng mức nghiên cứu. Vì vậy, việc thúc đẩy các NHTM thẩm định rủi ro môi trường xã hội, trở thành DN có trách nhiệm xã hội và thực thi danh mục cho vay xanh còn rất khiêm tốn, nhất là thiết lập danh mục cho vay xanh vào ngành NLTT.

Tám là, việc Việt Nam chưa có một cơ quan đầu mối thực thi quốc gia để tiếp cận các nguồn vốn xanh, chống biến đổi khí hậu từ các Quỹ đầu lớn như Quỹ khí hậu xanh toàn cẩu (GCF), Quỹ thích ứng (AF), Quỹ môi trường toàn cầu (GEF), và các quỹ đầu tư xanh của khu vực tư nhân. Do vậy, việc tiếp cận các điều kiện quy trình để có thể tiếp cận dòng vốn xanh quốc tế rất lớn có mức phí và lãi suất rất thấp, thời hạn cho vay dài của doanh nghiệp Việt Nam còn rất khó khan. Bản thân các NHTM Việt Nam mặc dù đi tiên phòng có xếp hạng S&P hay Moody’s nhưng chưa NHTM nào trở thành thành viên của GCF và sẵn sàng với việc phát hành trái phiếu xanh quốc tế để có nguồn vốn trung dài hạn cho vay dự án NLTT.

Đề xuất kiến nghị

Kiến nghị chung: đề nghị Ban soạn thảo cần rất cụ thể các giải pháp về huy động vốn từ xã hội trong phát triển nguồn điện; giảm tối đa tính toán huy động vốn cho phát triển NĐT; không tính toán đưa vào quy hoạch phần huy động vốn cho phát triển NĐT giai đoạn 2030-2045; cần rất cụ thể giải pháp về chính sách tài khóa và chính sách tín dụng xanh để từ đó Chính phủ giao Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước xây dựng ban hành chính sách đến nguồn vốn đầu tư cho phát triển điện, nhất là nguồn điện NLTT.

Kiến nghị cụ thể: Cần tính toán cơ cấu huy động nguồn vốn hợp lý khả thi hơn từ việc ai bỏ vốn đầu tư, theo chúng tôi với 13 tỷ USD, thì nguồn huy động từ các thành phần kinh tế như sau:

(i) Hàng năm tổng thể các công ty trong tập đoàn EVN có thể đầu tư tổng thể cho phát triển điện khoảng 3 tỷ USD. Vì hiện tại tỷ lệ đòn bẩy tài chính của EVN đã quá cao 2,25 lần so với vốn chủ sở hữu, việc vay thêm từ các NHTM vượt giới hạn an toàn từ quy định của Luật các tổ chức tín dụng như nêu trên;

(ii) Huy động từ các doanh nghiệp FDI khoảng 6-7 tỷ USD/năm là khả thi nếu chính sách về giá FIT, cam kết tính ổn định, minh bạch chính sách của Việt Nam cao thì mức độ có thể cao hơn;

(iii) Huy động từ tư nhân và hộ gia đình trong nước: 3-4 tỷ USD/năm cũng rất khả thi nếu thị trường điện cạnh tranh lộ trình tự do hóa giá điện được tiến hành sớm hơn, có các chính sách tài khóa, tín dụng xanh tốt được cụ thể từ định hướng của NQ55 của Bộ chính trị.

(iv) Một số giải pháp cụ thể về chính sách: