Báo cáo đánh giá nhanh tác động của Luật Đất đai sửa đổi (2024) và một số kiến nghị

TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV

Nhóm chuyên gia

89 bài viết

• Ở kịch bản cơ sở, GDP Việt Nam năm nay sẽ tăng 5,5-6%. Ở kịch bản tích cực hơn, tăng trưởng cả năm có khả năng đạt 6-6,5%.
  Tại: Bức tranh kinh tế vĩ mô Việt Nam quý 1 và dự báo cả năm 2023

LTS: TS. Cấn Văn Lực và Nhóm tác giả Viện Đào tạo và Nghiên cứu BIDV vừa công bố báo cáo đánh giá nhanh Tác động của Luật Đất đai sửa đổi (2024) và đưa ra các kiến nghị. Chúng tôi xin được đăng tải nguyên văn báo cáo để quý độc giả tiện theo dõi.

Đánh giá chung

Ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành TW Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 18/NQ-TW về "tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao". Trong đó, Nghị quyết đưa ra 11 định hướng quan trọng về chính sách đất đai, cụ thể như sau: (i) Đổi mới và nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (ii) Hoàn thiện các quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; (iii) Hoàn thiện quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; (iv) Hoàn thiện cơ chế xác định giá đất, tài chính đất đai, bỏ khung giá đất; (v) Hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan đến thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất; (vi) Quy định cụ thể thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư (phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất, "tốt hơn"); (vii) Hoàn thiện cơ chế, chính sách về quản lý, sử dụng đất nông nghiệp; (viii) Xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích; (ix) Đẩy mạnh cải cách hành chính, chuyển đổi số và nâng cao năng lực quản lý nhà nước về đất đai; (x) Tăng cường thực hiện thanh toán không dùng tiền mặt trong giao dịch quyền sử dụng đất, BĐS; xây dựng hệ thống thông tin, dữ liệu thị trường BĐS gắn với thông tin, dữ liệu đất đai; và (xi) Đổi mới, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm; giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai.

Ngày 18/1/2024, Luật Đất đai (sửa đổi) 2024 đã được Quốc hội thông qua với 16 chương, 260 điều, 214 trang (tăng 2 chương và 48 điều so với Luật Đất đai 2013), trong đó có nhiều điểm mới quan trọng, thể chế hóa chủ trương, định hướng của Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày 16/6/2022, đồng thời đảm bảo tính đồng bộ, nhất quán với Luật Nhà ở 2023, Luật kinh doanh BĐS 2023 (đã được Quốc Hội thông qua cuối tháng 11/2023).

Đây là dự án Luật rất quan trọng, liên quan đến mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa, quốc phòng, an ninh; tác động đến hầu hết các chủ thể trong nền kinh tế. Luật đất đai (sửa đổi) cùng với Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh BĐS sửa đổi (cùng có hiệu lực từ 1/1/2025) là bước tiến lớn về hoàn thiện thể chế, thúc đẩy thị trường đất đai, xây dựng và bất động sản (BĐS) Việt Nam phát triển lành mạnh, minh bạch và bền vững hơn; những quan điểm, tư duy mới và đột phá sẽ góp phần khai thác hiệu quả nguồn lực về đất đai hướng tới mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững, toàn diện, bao trùm hơn.

Mười (10) điểm mới của Luật đất đai và tác động đến người dân, doanh nghiệp và nền kinh tế

Thứ nhất, định giá đất theo nguyên tắc thị trường: Luật đất đai sửa đổi sẽ bỏ khung giá đất (hiện nay đang được ban hành 5 năm 1 lần), thay bằng bảng giá đất được công bố hàng năm từ ngày 1/1/2026; chuẩn hóa 4 phương pháp định giá đất bao gồm: (i) phương pháp so sánh; (ii) phương pháp thu nhập; (iii) phương pháp thặng dư; (iv) phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất; đồng thời xác định rõ cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai, cơ sở quốc gia về giá là nguồn thông tin đầu vào được ưu tiên khi sử dụng để định giá đất.

Đây là điểm mới quan trọng, tạo điều kiện để định giá đất sát với giá thị trường, tháo gỡ bất cập lâu nay về xác định giá đất (nhất là hiện tượng hai giá), làm cơ sở cho các mục đích khác nhau như thực hiện đền bù, giải phóng mặt bằng, nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước, xác định giá BĐS, tính toán chi phí - hiệu quả đầu tư dự án, quy định rõ trách nhiệm các bên liên quan…v.v. Tuy nhiên, đối với doanh nghiệp và chủ đầu tư, việc áp dụng bảng giá đất sát với giá thị trường hơn có thể làm tăng chi phí sử dụng đất. Đồng thời, việc xây dựng bảng giá đất hàng năm giúp cho giá đất tiệm cận thị trường song cũng sẽ làm tăng áp lực về nguồn nhân lực, công nghệ, trách nhiệm đối với địa phương. Theo đó, khâu hướng dẫn triển khai thực hiện phù hợp, khả thi và kịp thời và giám sát thực hiện là rất quan trọng, trong đó cần xác định rõ các nguồn thông tin, dữ liệu đầu vào, thứ tự ưu tiên và trách nhiệm xác định giá đất, cung cấp thông tin, dữ liệu đất đai…v.v.

Thứ hai, mở rộng đối tượng sử dụng đất, tăng cơ hội tiếp cận, sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực đất đai: Người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài chính thức là đối tượng sử dụng đất và được hưởng tương đối đầy đủ các quyền như công dân Việt Nam (riêng quyền thế chấp thì chỉ giới hạn là thế chấp tại các tổ chức tín dụng (TCTD) được phép hoạt động tại Việt Nam); đồng thời bổ sung một số quyền lợi đối với tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài như được nhận chuyển nhượng, cho thuê lại quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp (KCN), khu công nghệ cao; được khuyến khích đầu tư hạ tầng trong khu công nghệ cao và mục đích phát triển khoa học, công nghệ...v.v.

Đây là bước tiến quan trọng của Luật đất đai sửa đổi, tạo sự thống nhất với Luật kinh doanh BĐS sửa đổi, Luật nhà ở sửa đổi, góp phần tăng cơ hội tiếp cận, sở hữu, sử dụng hiệu quả hơn nguồn lực đất đai, đồng thời góp phần thu hút kiều hối, đầu tư của kiều bào ở nước ngoài cho phát triển kinh doanh BĐS và nền kinh tế.

Thứ ba, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp, cho phép tích tụ đất đai: hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp được mở rộng lên tới 15 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của cá nhân đối với mỗi loại đất; cho phép tích tụ, tập trung đất nông nghiệp thông qua chuyển đổi, chuyển nhượng, góp vốn, thuê, hợp tác kinh doanh quyền sử dụng đất. Nhà nước khuyến khích tổ chức, cá nhân ứng dụng KHCN để sử dụng hiệu quả quỹ đất đã tích tụ, góp phần thúc đẩy nông nghiệp phát triển hiệu quả và bền vững hơn, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả chiến lược quốc gia về xây dựng nông thôn mới.

Thứ tư, quy định rõ các trường hợp thu hồi đất gắn với đảm bảo về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư: Luật đất đai sửa đổi quy định chỉ thu hồi đất trong trường hợp thực sự cần thiết vì lợi ích quốc gia, công cộng (31 trường hợp, ngoài ra còn có điều khoản "quét" sẽ do Quốc hội quyết định theo trình tự, thủ tục rút gọn), đồng thời Luật cũng đã qui định rõ trách nhiệm phải hoàn thành phê duyệt và bố trí tái định cư trước khi có quyết định thu hồi đất, đảm bảo cho người có đất bị thu hồi có điều kiện sống ít nhất bằng hoặc tốt hơn (chỗ ở, việc làm, thu nhập...).

Đây là quy định góp phần đã thể chế hóa tinh thần Nghị quyết 18/NQ-TW (2022), đảm bảo công khai, minh bạch và khắc phục tình trạng thu hồi đất tràn lan, hạn chế các tiêu cực, sai phạm trong thực tiễn; đồng thời thúc đẩy cơ chế tự thỏa thuận về quyền sử dụng đất giữa chủ đầu tư và người sử dụng đất (với giá đất kỳ vọng sát với thị trường hơn) sẽ đáp ứng nhu cầu thực tế của người dân, DN về nhà ở, phát triển kinh doanh. Với các dự án BĐS có sự đồng bộ về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, có quy mô lớn, việc hỗ trợ thu hồi đất của Nhà nước sẽ tạo điều kiện cho các DN (đặc biệt các DN có tiềm lực tài chính mạnh, có kinh nghiệm) đầu tư vào các loại hình BĐS này vừa góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư vừa nâng cao chất lượng đời sống xã hội (đặc biệt vùng nông thôn, miền núi, khu vực tốc độ đô thị hóa chậm, hạ tầng kém phát triển). Cùng với đó, một số vướng mắc như trường hợp chỉ đạt được thỏa thuận khoảng 80%, hy vọng sẽ được tháo gỡ dưới dạng có sự can thiệp, hỗ trợ phù hợp của Nhà nước, hay qui định giới hạn loại đất để thực hiện dự án nhà ở thương mại phải là đất ở hoặc đất ở và đất khác sẽ được thí điểm khi thực thi Luật đất đai mới này.

Thứ năm, cho phép linh hoạt trả tiền thuê đất một lần hay hàng năm:

Điều 30/Luật đất đai 2024 quy định cá nhân, doanh nghiệp được nhà nước giao đất, cho thuê đất có thể linh hoạt lựa chọn việc trả tiền thuê đất 1 lần hay hàng năm...v.v. Đây là điều kiện thuận lợi, tạo sự linh hoạt trong cân đối, phân bổ vốn của cá nhân, doanh nghiệp khi thực hiện dự án đầu tư. Đối với các dự án BĐS (khu đô thị hỗn hợp, khu dân cư nông thôn, dự án cải tạo, chỉnh trang đô thị; BĐS KCN, BĐS du lịch, BĐS văn phòng, nhà ở xã hội, nhà lưu trú cho công nhân trong KCN, nhà ở cho lực lượng vũ trang nhân dân...), việc trả tiền thuê đất hàng năm có thể kỳ vọng sẽ giúp chi phí đầu tư ban đầu giảm; từ đó, góp phần giảm giá nhà, tác động tích cực đến lực cầu thị trường BĐS.

Việc tạo điều kiện linh hoạt trong phân bổ chi phí về đất đai kết hợp với ưu đãi về tài chính (tiền thuê đất), nguồn vốn với các dự án có tính thương mại không cao như nhà ở xã hội, nhà lưu trú cho công nhân trong KCN, nhà ở cho lực lượng vũ trang nhân dân... là điều kiện quan trọng, cấp thiết để giải quyết vấn đề nhà ở cho các đối tượng thu nhập thấp, đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, việc trả tiền hàng năm cũng có thể rủi ro cho người mua BĐS và NSNN nếu chủ đầu tư phá sản, mất khả năng thanh toán. Ngoài ra, tính bền vững, khả thi của nguồn vốn cho nhà ở phù hợp với túi tiền, nhà ở xã hội cũng cần phải tính đến lâu dài.

Thứ sáu, cụ thể hóa khâu quy hoạch và đẩy mạnh phân cấp ủy quyền về quản lý nhà nước về đất đai: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp được lập đồng thời; quy hoạch cao hơn có thể được phê duyệt trước hoặc đồng thời, đảm bảo tính đồng bộ và rút ngắn thời gian trong quá trình lập quy hoạch đất đai. Đẩy mạnh phân cấp ủy quyền về quản lý đất đai theo hướng tăng tính chủ động của UBND, HĐND cấp tỉnh, huyện trong việc phê duyệt quy hoạch; ban hành bảng giá đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, danh mục dự án, diện tích đất đấu giá, đấu thầu; ban hành tiêu chí quyết định thực hiện đấu thầu, dự án thu hồi đất, dự án tái định cư, bồi thường cho người có đất bị thu hồi; giảm thủ tục hành chính, giảm đầu mối trung gian trong giao đất, cho thuê đất tại khu kinh tế, khu công nghệ cao, cảng hàng không; nâng cao vai trò của Tổ chức phát triển quỹ đất trong việc tạo lập, phát triển, quản lý khai thác quỹ đất tại các địa phương, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, tăng thu ngân sách, khai thác hiệu quả hơn nguồn lực đất đai...v.v.

Tuy nhiên, vẫn cần có hướng dẫn, quy định rõ về mô hình hoạt động, cơ chế huy động các nguồn tài chính cơ chế phối hợp của Tổ chức phát triển đất với các cơ quan, đơn vị chức năng của TW và địa phương. Việc phân cấp ủy quyền cần gắn với năng lực tổ chức thực hiện và công tác kiểm tra, giám sát sau này.

Thứ bảy, quy định chi tiết thông tin, dữ liệu đất đai và trách nhiệm xây dựng, quản lý, vận hành, khai thác hệ thống thông tin, dữ liệu quốc gia về đất đai: Hệ thống thông tin quốc gia về đất đai (nhất là cơ sở dữ liệu quốc gia về đất đai) là thông tin đầu vào quan trọng, chuẩn xác cho các phương pháp định giá đất; việc quản lý, khai thác và đảm bảo bảo sự liên thông giữa cơ sở thông tin, dữ liệu quốc gia về đất đai và thị trường đất đai, BĐS sẽ tạo điều kiện phát triển dịch vụ công trực tuyến và giao dịch điện tử về đất đai đồng thời đảm bảo việc khai thác dữ liệu về đất đai của DN, nhân dân được an toàn, hiệu quả, minh bạch.

Thứ tám, bổ sung các điều kiện kinh doanh và chế tài để tăng hiệu lực thực thi của Luật đất đai sửa đổi: các điều kiện chặt chẽ khi thực hiện thế chấp quyền sử dụng đất (phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, không có tranh chấp, không bị áp dụng các biện pháp đảm đảm thi hành án, không chậm nộp nghĩa vụ tài chính, trong thời hạn sử dụng đất, không bị áp dụng các biện pháp khẩn cấp, phong tỏa theo yêu cầu của cơ quan quản lý, TCTD khác) và chuyển nhượng quyền sử dụng đất (phải nộp lại số tiền được miễn, giảm; cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp nhận chuyển nhượng đất trồng lúa quá hạn mức phải thành lập DN....). Đồng thời, bổ sung thêm các chế tài như bổ sung tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với các dự án không/chậm đưa đất vào sử dụng, bị thu hồi đất nếu không thực hiện nghĩa vụ tài chính...và các hành vi bị nghiêm cấm như vi phạm chính sách hỗ trợ đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số; giao dịch về quyền sử dụng đất không đăng ký với cơ quan có thẩm quyền; không cung cấp thông tin/cung cấp thông tin không chính xác, không đúng hạn…

Các quy định điều kiện chặt chẽ hơn trong lĩnh vực đất đai sẽ góp phần hạn chế các vi phạm phát sinh, tránh tiêu cực khi hưởng ưu đãi của Nhà nước, tạo sự minh bạch, lành mạnh, bền vững cho thị trường đất đai, BĐS, đồng thời góp phần nâng cao chất lượng tín dụng, giảm thiểu rủi ro cho hệ thống ngân hàng khi phát triển tín dụng BĐS.

Thứ chín, các quy định chuyển tiếp linh hoạt góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc tồn đọng cho người dân, tổ chức trong khai thác, sử dụng đất đai: về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (đã phê duyệt quy hoạch 2021-2030 thì tiếp tục thực hiện đến hết kỳ quy hoạch); về bồi thường hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất (ưu tiên áp dụng giá đất tái định cư cao hơn, có lợi hơn cho người có đất bị thu hồi); về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất (chỉ phải thuê đất đối với phần đất nông nghiệp vượt hạn mức; dự án đã được chấp thuận chủ trương đầu tư thì được giao đất mà không phải đấu giá, đấu thầu lại; đã nhận chuyển nhượng dự án trong khu kinh tế, khu công nghệ cao trước 1/7/2014 thì được tiếp tục sử dụng đất, không phải thuê đất); về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (Nhà nước có trách nhiệm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tất cả người dân; giấy chứng nhận cũ vẫn có hiệu lực); tài chính đất đai (được tiếp tục áp dụng bảng giá đất hiện hành đến hết ngày 31/12/2025; được điều chỉnh bảng giá đất phù hợp với tình hình thực tế).

Thứ mười, hiệu lực sớm đối với một số nội dung và giao Chính phủ quy định chi tiết hơn, tăng hiệu lực thực thi: Luật cho phép áp dụng từ 1/4/2024 (sớm hơn hiệu lực chung 8 tháng) một số quy định quan trọng của Luật đất đai như định giá đất; sử dụng đất để thực hiện hoạt động lấn biển (Điều 190) đồng thời các dự án lấn biển đã được quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư trước ngày Luật Đất đai sửa đổi có hiệu lực sẽ được tiếp tục thực hiện mà không cần đấu giá, đấu thầu; về quản lý, chuyển đổi mục đích sử dụng rừng phù hợp với quy định Luật lâm nghiệp, góp phần bảo tồn rừng tự nhiên (Điều 248). Việc giao Chính phủ quy định chi tiết hơn khoảng 65 nội dung của Luật (trong đó có nhiều Nghị định, Thông tư đã và đang được chuẩn bị và sớm ban hành như Nghị định về giá đất, Nghị định lấn biển…) sẽ giúp Luật sớm đi vào cuộc sống, việc triển khai thực hiện đầy đủ, chặt chẽ và hiệu quả hơn.

Sáu kiến nghị

- Một là, Chính phủ chỉ đạo xây dựng, ban hành các Nghị định, Thông tư hướng dẫn thống nhất, đồng bộ giữa Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật kinh doanh BĐS sửa đổi cùng với các luật liên quan khác (nhằm khắc phục chồng chéo, vướng mắc, đảm bảo hiệu lực thực thi…), Nghị định về phát triển thông tin, dữ liệu đất đai, cũng với các văn bản khác nhằm hướng dẫn chi tiết các phương pháp định giá đất và các nguồn thông tin đầu vào (có thứ tự ưu tiên sử dụng) để xác định giá đất khoa học hơn, phù hợp với thông lệ quốc tế và thực tiễn Việt Nam.

- Hai là, cần sớm ban hành Đề án thí điểm thực hiện dự án nhà ở thương mại thông qua thỏa thuận về quyền sử dụng đất hoặc đang có quyền sử dụng đất khác (không phải là đất ở) và thực hiện thí điểm tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương... để tiếp tục tháo gỡ kịp thời khó khăn, vướng mắc cho các dự án BĐS (đặc biệt dự án nhà ở thương mại).

- Ba là, chú trọng nội dung liên quan đến yêu cầu về chuyển đổi số, ứng dụng CNTT trong quản lý, sử dụng đất đai phù hợp với xu hướng số hóa hiện nay và mới đảm bảo công tác quản lý, sử dụng đất đai hiệu quả, khả thi hơn. Trong đó, cần quyết tâm xây dựng, hoàn thiện cơ sở thông tin, dữ liệu quốc gia về đất đai cùng với việc nâng cao năng lực của bộ máy quản lý, sử dụng đất đai.

- Bốn là, xem xét ban hành Nghị định hướng dẫn về hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất về mô hình hoạt động, cơ chế huy động các nguồn tài chính cơ chế phối hợp của Tổ chức phát triển đất với các cơ quan, đơn vị chức năng của trung ương và địa phương (nguồn tài chính có thể quy định lệ tối thiểu 10% từ nguồn ngân sách địa phương để tạo nguồn tài chính cho Tổ chức phát triển quỹ đất đảm bảo linh hoạt, phù hợp hơn với các địa phương).

- Năm là, đối với đất cho các dự án du lịch: Dự án du lịch không thuộc trường hợp ưu tiên thu hồi đất theo quy định tại Luật đất đai sửa đổi, tuy là có quy định rải rác về đất dành cho du lịch văn hóa, tâm linh, tôn giáo, thể thao, giải trí...v.v. Tuy nhiên, để có thể phát triển du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn, đóng góp lớn cho kinh tế-xã hội, có thể xem xét, nghiên cứu Đề án thí điểm hỗ trợ về đất đối với các dự án du lịch với các điều kiện, tiêu chí cụ thể như: quy mô, tổng mức đầu tư lớn (thí dụ từ 100 ha trở lên), nằm trong quy hoạch theo Luật Du lịch 2017; đáp ứng các tiêu chí về du lịch có trách nhiệm, bền vững...v.v góp phần tháo gỡ "nút thắt" pháp lý, giải phóng mặt bằng cho các dự án du lịch quan trọng hiện nay, góp phần tạo ra các khu du lịch, vui chơi - giải trí quy mô lớn như Disneyland, Marina Bay, Sentosa - là loại hình du lịch, dịch vụ mà Việt Nam có nhu cầu và tiềm năng phát triển.

- Cuối cùng, tăng cường tuyên truyền, phổ biến về các đạo luật đã được ban hành (nhất là Luật đất đai, Luật Nhà ở, Luật kinh doanh BĐS, Luật các TCTD sửa đổi (đặc biệt là các điểm mới, đáng chú ý và tác động cũng như các điểm còn được làm rõ, cần được hướng dẫn đầy đủ, chi tiết hơn) cho người dân, tổ chức và các bên liên quan hiểu rõ, thực hiện đúng, hạn chế vi phạm, tiêu cực, tăng hiệu lực thực thi trong thực tiễn.