GS.TSKH Nguyễn Mại: 'Điểm nghẽn chính sách đối với ngành điện là độc quyền'

GS.TSKH Nguyễn Mại. Ảnh: Trọng Hiếu

Sáng 22/12 tại Hà Nội, Tạp chí Nhà đầu tư và Tạp chí điện tử Nhadautu.vn tổ chức toạ đàm Tháo gỡ "điểm nghẽn" phát triển năng lượng tái tạo.

Nhadautu.vn xin giới thiệu bài tham luận của GS.TSKH Nguyễn Mại, Chủ tịch Hiệp hội Doanh nghiệp Đầu tư nước ngoài (VAFIE):

Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2021- 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Quy hoạch Điện VIII) đang được lấy ý kiến của các ngành, các cấp để hoàn thiện, trình Chính phủ phê duyệt. Tôi cho rằng, điểm nghẽn chính mà Quy hoạch Điện VIII phải xử lý được, là tình trạng độc quyền, chậm chuyển sang thị trường điện cạnh tranh hiện nay.

Thị trường điện năng

Chủ trương phát triển thị trường điện cạnh tranh là một yêu cầu tất yếu khi Việt Nam chuyển sang nền kinh tế thị trường.

Theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 63/2013/QĐ-TTg ngày 8/11/2013, thị trường điện của Việt Nam được hình thành và phát triển qua 3 cấp độ: Cấp độ 1 đến hết năm 2014 thực hiện thị trường phát điện cạnh tranh (TTPĐCT) ; Cấp độ 2 2015-2021 thị trường bán buôn điện cạnh tranh (TTBBĐCT); Cấp độ 3 từ 2021 thị trường bán lẻ điện cạnh tranh (TTBLĐCT). Mỗi cấp độ được thực hiện theo hai giai đoạn: thí điểm và hoàn chỉnh.

Thông tư 3/2013/TT- BCT ngày 8/2/2013 của Bộ Công Thương đã quy định các điều kiện tham gia thị trường, cơ chế vận hành và trách nhiệm của các bên tham gia.

Sau một thời gian vận hành chính thức, số lượng nhà máy tham gia ngày càng tăng, làm sôi động yếu tố cạnh tranh trên thị trường; nhiều nhà máy đã tăng lợi nhuận chứng tỏ tính hấp dẫn của TTPĐCT. Năm 2012 chỉ có 32 nhà máy điện với tổng công suất 9.200 MW, đến 31/3/2020 đã có 98 nhà máy điện tham gia TTPĐCT với tổng công suất 26.895 MW.

Đầu năm 2019, TTBBĐCT chính thức vận hành. Tập đoàn Điện lực VN (EVN) không còn là đơn vị mua buôn điện duy nhất như trước đây, mà đã có thêm 5 tổng công ty điện lực trực tiếp tham gia mua điện trên thị trường giao ngay cũng như ký hợp đồng song phương với các nhà máy điện.

Ngày 9/6/2020 Thủ tướng đã phê duyệt chủ trương xây dựng thị trường bán lẻ điện cạnh tranh. Ngày 078 Bộ Công thương đã phê duyệt đề án thiết kế mô hình TTBLĐCT với 3 giai đoạn: giai đoạn 1 đến hết năm 2021 là giai đoạn chuẩn bị; giai đoạn 2 từ 2022 đến 2024 cho phép khách hàng sử dụng điện được mua điện trên thị trường điện giao ngay; giai đoạn 3 từ sau năm 2024 cho phép các khách hàng được lựa chọn đơn vị bán lẻ điện.

TTBBĐCT là mô hình khuyến khích cạnh tranh trong phát điện; tuy vậy chỉ có một người mua duy nhất là Công ty mua bán điện của EVN mua tất cả điện năng từ các đơn vị phát điện và bán cho các Công ty phân phối với giá bán buôn. Các công ty phân phối bán điện cho khách hàng dựa trên giá bán lẻ. Công ty mua bán điện thực hiện mua bán với các nhà máy được coi như đơn vị tham gia gián tiếp vào thị trường điện. Hợp đồng mua bán trong TTBBĐCT theo mô hình Tư vấn thiết kế; do đó, khoảng 50% công suất lắp đặt không được giao dịch trực tiếp trên thị trường.

Trên thực tế, nước ta đang xây dựng TTBBĐCT nhưng chỉ có một người mua là EVN nên vẫn chưa hình thành được một thị trường điện cạnh tranh đích thực. Những năm gần đây, các nhà đầu tư đã tận dụng chính sách ưu đãi của nhà nước đối với điện gió, điện mặt trời, điện tái tạo, hàng loạt dự án đã được hình thành và thực hiện; tuy vậy do quy hoạch không được công khai, minh bạch nên xảy ra  tình trạng “chạy quy hoach”, cơ chế, chính sách thiếu đồng bộ gây lãng phí nguồn năng lượng mới, trong khi khuyến khích đầu tư tư nhân vào dự án năng lượng sạch thì chưa cho tư nhân đầu tư vào mạng lưới truyền tải điện nên nhiều dự án sau khi hoàn thành chỉ phát lên lưới 30-40% công suất do đường dây quá tải.

Gần đây Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ đã có chủ trương khuyến khích đầu tư tư nhân vào mạng lưới truyền tải điện, nhưng vẩn có ý kiến chỉ cho phép đầu tư lưới điện dưới 500 Kv.

Năm 2021 sắp kết thúc, hy vọng EVN chuẩn bị đầy đủ mọi điều kiện vận hành có hiệu quả TTBLĐCT để người dân và doanh nghiệp được lựa chọn công ty cung ứng điện có chất lượng phục vụ tốt và giá cả cạnh tranh.

Nhìn vào những ngành khác như viễn thông, do phá vỡ độc quyền đã giúp Việt Nam có tên trong bản đồ viễn thông thế giới, thì ngành điện có thể vận dụng những bài học thành công của viễn thông để tiếp cận có hiệu quả hơn cơ chế thị trường.

Cơ cấu điện năng

Trước khi trao đổi dự thảo QHĐ VIII cần nhìn rộng ra toàn cầu để có cách tiếp cận khoa học. Nhu cầu năng lượng của thế giới được dự báo sẽ tăng gấp rưỡi trong giai đoạn 2010-2040, trong khi các nguồn năng lượng hoá thạch, nguồn thuỷ năng ngày càng trở nên khan hiếm, đắt đỏ; mặt khác biến đổi khí hậu đang đe dọa hành tinh chúng ta. Trong bối cảnh đó, các quốc gia đều phải tìm cách để đảm bảo nguồn năng lượng sạch cho phát triển bền vững, theo hai hướng: cung và cầu. 

Hướng cung: 1. Đa dạng hoá nguồn năng lượng mà chủ yếu là phát triển các nguồn năng lượng tái tạo (NLTT) như năng lượng mặt trời, gió, biomas và các sản phẩm như ethanol, biodisel, biogas; địa nhiệt, năng lượng biển... đây là các nguồn năng lượng sạch, tái sinh, tiềm năng lớn để thay thế một phần năng lượng hoá thạch. 2. Thăm dò tìm kiếm bổ sung nguồn năng lượng từ than, dầu, khí, uran, hydrat… 3. Hoàn thiện và tìm các phương pháp mới để sản xuất năng lượng như thay thế công nghệ sản xuất điện truyền thống, sản xuất điện năng bằng máy phát từ thủy động, bằng công nghệ pin nhiên liệu, công nghệ nanô, hydro.

Hướng cầu: Sử dụng năng lượng hiệu quả và tiết kiệm nhất cho cả sản xuất và đời sống được xem là quốc sách ở hầu hết các quốc gia gồm cả Việt Nam.

Năm 2014, các nước trên thế giới sản xuất khoảng 22,4 ngàn tỷ kWh điện, nhiệt điện than chiếm gần 39%, điện khí 22%, thủy điện 16,8%, điện hạt nhân 10,7%, dầu 4,8% và các nguồn NLTT khác 6,7%. Trong hai thập niên sắp tới tỷ trọng điện than giảm xuống 25-30%, NLTT có thể đạt 10-12% vào năm 2025 và 20% vào năm 2030; nguồn thủy năng đã cạn, giá đắt, khó tăng lên; nguồn điện hạt nhân nhờ công nghệ an toàn hơn kỳ vọng sẽ tăng gấp đôi hiện nay dự kiến đạt khoảng 5.400 tỷ kWh vào năm 2040.

Liên quan đến dự thảo QHĐ VIII có một số vấn đề cần được bàn thảo.

Một là năng lượng tái tạo. Nghị quyết số 55 của Bộ Chính trị đã chỉ rõ định hướng phát triển NLTT: “Xây dựng các cơ chế, chính sách đột phá để khuyến khích và thúc đẩy phát triển mạnh mẽ các nguồn năng lượng tái tạo nhằm thay thế tối đa các nguồn năng lượng hoá thạch. Ưu tiên sử dụng năng lượng gió và mặt trời cho phát điện; khuyến khích đầu tư xây dựng các nhà máy điện sử dụng rác thải đô thị, sinh khối và chất thải rắn đi đôi với công tác bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế tuần hoàn. Hình thành và phát triển một số trung tâm năng lượng tái tạo tại các vùng và các địa phương có lợi thế...”.

Tại sao tỷ lệ NLTT trong cơ cấu công suất nguồn điện cuối năm 2020 đã đạt khoảng 25,8%, trong đó điện mặt trời chiếm 24%; mà theo dự thảo QHĐ VIII, đến năm 2025 công suất nguồn NLTT chỉ đạt 30% (bao gồm ĐMT, điện gió, điện sinh khối và các dạng năng lượng khác), có nghĩa là trong 5 năm tới công suất nguồn năng lượng tái tạo chỉ tăng thêm 4,2% (?).

Từ khi Chính phủ ban hành Quyết định 11/2017 và Quyết định 13/2020 về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời đã có cuộc đua quyết liệt để kịp đóng điện trước năm 2021. Tính đến ngày 31/12/2020, tổng công suất lắp đặt điện mặt trời cả nước đạt khoảng 19.400 MWp, tương ứng khoảng 16.500 MW, chiếm khoảng 25% tổng công suất lắp đặt nguồn của hệ thống điện quốc gia. Trong đó có gần 9.300 MWp điện mặt trời mái nhà với hơn 100.000 công trình đã được đấu nối vào hệ thống điện.

Theo EVN, trong số 146 dự án điện gió đã ký hợp đồng mua bán điện với EVN có tổng công suất hơn 8.170 MW, 84 dự án đã kịp vận hành thương mại trước ngày 1/11/2021.

Ảnh: Internet.

Hiện nay nhiều nhà đầu tư trong nước và quốc tế đang tiến hành thương thảo với các địa phương để thực hiện hàng trăm dự án điện mặt trời, điện gió; một số địa phương kiến nghị với Chính phủ điều chỉnh dự án điện than sang điện khí. Theo ý kiến của chuyên gia quốc tế và trong nước thì tiềm năng điện tái tạo của nước ta rất lớn, công nghệ của nguồn năng lượng này đổi mới rất nhanh, làm giảm chi phí đầu tư và giá điện thương phẩm, chỉ cần nhà nước có chính sách khuyến khích và đầu tư đồng bộ nhà máy phát điện, hệ thống truyền tải điện thì có thể phát triển với tốc độ nhanh.

Để giải đáp câu hỏi này, Bộ Công Thương cho rằng, sự phát triển nhanh với quy mô công suất lớn của các nguồn NLTT tập trung tại một số khu vực miền Trung, miền Nam đã gây ra hiện tượng quá tải cục bộ, quá tải lưới điện truyền tải liên kết miền và hệ thống điện dư thừa công suất phát so với nhu cầu phụ tải (nhu cầu tiêu thụ điện) trong một số thời điểm. Do đó, đầu năm nay EVN thông báo: Dự kiến sẽ có 1,3 tỉ kWh điện năng lượng tái tạo sẽ bị cắt giảm trong năm 2021, trong đó hơn 500 triệu kWh cắt giảm do thừa nguồn điện mặt trời vào buổi trưa và quá tải đường dây 500 kV.

Gần đây, Chính phủ dự kiến trình Quốc hội chủ trương khuyến khích đầu tư tư nhân mạng lưới truyền tải điện. Tuy vậy cũng có ý kiến cần có giới hạn. Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ cho rằng: “Trước đây Nhà nước độc quyền trong truyền tải điện, gồm cả khâu xây dựng, vận hành, quản lý. Nếu mở cho mọi thành phần kinh tế, tức gồm cả nhà đầu tư nước ngoài, đầu tư vào đường dây, trạm truyền tải, gồm cả các loại hệ thống truyền tải điện quan trọng, xương sống như trạm, đường dây 500 kV vào trục Bắc - Nam, cần phân định rõ loại đường dây truyền tải điện nào nhà đầu tư tư nhân được làm, loại nào Nhà nước có quy hoạch, giao EVN làm”.

Hai là điện than. Những người bảo vệ cho việc tiếp tục đầu tư một số trung tâm nhiệt điện than lập luận rằng trữ lượng than của nước ta dồi dào, nhiều nhà máy điện than ở miền Bắc được cung ứng than trong nước với giá rẻ, nên vẫn giữ vị trí quan trọng đối với sản xuất điện, cùng với việc nghiên cứu công nghệ mới để giảm thiểu khi phát thải được xúc tiến mạnh mẽ góp phần sử dụng hợp lý, lâu dài nguồn tài nguyên quý giá này.

Tuy vậy, nhiều nhà máy điện than ở miền Trung và miền Nam phải nhập khẩu than với số lượng ngày càng tăng. Số liệu thống kê cho thấy, năm 2015 nước ta nhập khẩu 6,9 triệu tấn than, năm 2016 13,2 triệu tấn, năm 2017 14,5 triệu tấn, năm 2018 22,85 triệu tấn, năm 2019 43,77 triệu tấn (sản lượng than khai thác trong nước cả năm 2019 là 42 triệu tấn), năm 2020 54,81 triệu tấn. Với khối lượng lớn và gia tăng nhanh như vậy đòi hỏi phải xây dựng cảng biển, kho bãi chứa than với diện tích hàng chục nghìn ha, gây ô nhiễm môi trường nhất là khói bụi, phòng chống cháy với vốn đầu tư khá lớn, phải tính cả giá cả than thế giới có xu thế tăng khi nhiều quốc gia giảm dần khai thác nhằm chống biến đổi khí hậu.

Theo các nghiên cứu của thế giới thì điện than là một trong những thủ phạm chính gây ra hiệu ứng nhà kính, do đó nhiều nước trên thế giới đã dừng xây dựng mới và không phục hồi những nhà máy điện than đã hết thời hạn sử dụng.

Tại Diễn đàn lần thứ IV "Tuần lễ năng lượng Nga" với chủ đề "Năng lượng thế giới: Chuyển đổi để phát triển" được tổ chức tại Maskva từ ngày 13/10 đến 15/10/2021, Thủ tướng Phạm Minh Chính khẳng định: "Đối với nguồn năng lượng hóa thạch, Việt Nam có lộ trình chủ động tích cực giảm và hầu như không phát triển thêm nhà máy nhiệt điện than mới".

Vốn đầu tư

Theo Dự thảo QHĐ VIII, trong vòng 10 năm tới, mỗi năm ngành điện cần 13 tỷ USD vốn đầu tư cho nguồn và lưới điện.

Vốn đầu tư là câu chuyện muôn thuở đối với các quốc gia. Vấn đề là cách tiếp cận làm thế nào để huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn trong nước và vốn nước ngoài khá dồi dào. Chính ngành điện nước ta đã có câu trả lời cho vấn đề này. Từ khi Chính phủ ban hành chính sách khuyến khích đủ sức hấp dẫn các nhà đầu tư thì đã xảy ra “cơn sốt” dự án điện mặt trời, điện gió đến mức mà Trung tâm điều độ hệ thống điện quốc gia coi là hiện tượng “chưa từng có trong lịch sử 65 năm ngành điện” khi đón nhận gần một trăm nguồn điện vào hệ thống chỉ trong một thời gian rất ngắn. Năm 2018 chỉ có 3 nhà máy đóng điện, 3 tháng đầu năm 2019 thêm 5 nhà máy, từ tháng 4 đến tháng 6 có 81 nhà máy mới vào hệ thống điện năng; 6 tháng đầu năm 2019 có gần 90 nhà máy điện mặt trời hòa lưới với công suất gần 4.500 MW.

Các con số thống kê đã thể hiện tiềm năng của năng lượng tái tạo của nước ta và chính sách khuyến khích phát triển NLTT đã phát huy tác dụng rõ rệt.

Nhanh chóng chuyển sang cơ chế thị trường điện cạnh tranh cả ba cấp độ với cơ chế, chính sách khuyến khích minh bạch, ổn định, ít thay đổi và thực sự bình đẳng trong việc đối xử với các khu vực kinh tế thì chắc chắn không thiếu vốn đầu tư cho ngành điện. Cơ chế chính sách cho thị trường điện cạnh tranh là cần thiết để thu hút vốn đầu tư xã hội hóa trong nước và vốn FDI.

Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, thị trường điện cạnh tranh đem lại lợi ích cho tất cả các bên, giải quyết được bài toán về giá điện minh bạch, hiệu quả; tạo môi trường khuyến khích đầu tư có hiệu quả; tạo cơ hội thuận lợi cho việc phát triển năng lượng sạch.

Tư vấn của Bộ Công Thương cho biết, Chương 18 của đề án đã đề xuất các cơ chế giải pháp để thu hút đầu tư, đảm bảo vận hành hệ thống điện và thị trường điện. Quan trọng là cần hoàn thiện cơ chế dịch vụ phụ trợ trong thị trường điện cạnh tranh, để đảm bảo tính linh hoạt trong hệ thống tích hợp quy mô lớn nguồn điện gió và điện mặt trời, cơ cấu biểu giá điện cũng phải thay đổi để phù hợp với hệ thống tích hợp năng lượng tái tạo.

Ông Phạm Xuân Hòe, nguyên Phó Viện trưởng Viện Chiến lược Ngân hàng cho rằng, việc Bộ Công thương đề nghị Chính phủ chỉ đạo NHNN giao nhiệm vụ cho các ngân hàng thương mại cho vay vượt 15% vốn tự có đối với khách hàng và 25% đối với một nhóm khách hàng khi đầu tư các dự án điện là vi phạm Luật Tổ chức tín dụng, bởi theo quy định của luật này, để đảm bảo rủi ro được san sẻ, các ngân hàng khi cho khách hàng vay không được vượt quá 15% vốn tự có hoặc 25% dư nợ đối với nhóm khách hàng có liên quan. Do vậy, đề xuất này thực chất nhằm mục tiêu bảo vệ chủ đầu tư vay vốn để làm các dự án nhiệt điện than.

Một số chuyên gia băn khoăn về cơ chế đấu thầu khi các quy định về đấu thầu chưa hoàn chỉnh cả về pháp lý lẫn kỹ thuật công nghệ. Các chỉ tiêu thông số đầu vào của dự án nguồn điện đưa ra đấu thầu rất cần được cụ thể hóa về quy mô, công nghệ, vị trí và chế độ huy động công suất, năng lượng và giá mua điện. Đây là bài toán phức tạp chưa có lời giải chuẩn xác trong bối cảnh ngành điện Việt Nam đang hướng đến thị trường điện cạnh tranh hoàn chỉnh.

Chống độc quyền tự nhiên, nhanh chóng hình thành thị trường điện cạnh tranh, đảm bảo tính thống nhất, tính đồng bộ đối với chính sách và quy hoạch phát triển, quản lý giám sát, sử dụng tối ưu các nguồn năng lượng có vai trò đặc biệt quan trọng cho an ninh năng lượng quốc gia trong giai đoạn Việt Nam đang hướng tới mục tiêu trở thành một nước có thu nhập trung bình cao vào năm 2030, xây dựng nền kinh tế xanh, phát triển bền vững.