Huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân vào các dự án PPP

Thực trạng

Theo Báo cáo Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu 2020, một báo cáo thường niên trước đây do Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF) công bố, chất lượng cơ sở hạ tầng của Việt Nam thấp hơn nhiều so với các quốc gia mới nổi khác bao gồm Malaysia, Ấn Độ và Indonesia. Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) ước tính nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng của Việt Nam sẽ vào khoảng 480 tỷ USD vào năm 2030. Triển vọng Cơ sở hạ tầng Toàn cầu, một sáng kiến của G20, ước tính rằng Việt Nam sẽ cần hơn 600 tỷ USD để đạt được các mục tiêu về cơ sở hạ tầng vào năm 2040.

Các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng đáng kể sẽ được yêu cầu trong những thập kỷ tới đòi hỏi lượng vốn thậm chí còn lớn hơn. Với những giới hạn nghiêm ngặt của chính phủ đối với nợ công và những hạn chế trong việc vay vốn từ các ngân hàng phát triển đa phương, cần phải có những cách thức mới để tiếp cận nguồn vốn đầu tư.

Cũng như nhiều quốc gia đang phát triển khác, Việt Nam đang phải đối mặt với những rào cản tài chính và ngân sách để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng do tốc độ đô thị hóa nhanh, tăng trưởng kinh tế nhanh và nhu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ công phục vụ nhu cầu ngày càng cao của người dân. Do đó, điều cần thiết là tạo điều kiện cho vốn tư nhân đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, từ đó giảm sự phụ thuộc vào ngân sách nhà nước. Các dự án PPP sẽ thu hút vốn tư nhân và tăng hiệu suất, hiệu quả của các nguồn lực hiện có.

Về tiềm năng huy động vốn từ PPP, báo cáo khảo sát nhà đầu tư cơ sở hạ tầng Toàn cầu năm 2019 của Viện Nghiên cứu Hạ tầng EDHEC của Singapore chỉ ra rằng Việt Nam nằm trong Top 5 các nước mới nổi trên toàn cầu có nhiều tiềm năng nhất về phát triển cơ sở hạ tầng cùng với các nước khác như Ấn Độ, Trung Quốc, Brazil và Indonesia. Tuy nhiên, một số chuyên gia PPP đến từ khu vực tư nhân và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đã nhận định rằng chỉ có 10% cơ sở hạ tầng của Việt Nam hiện được tài trợ bởi khu vực tư nhân, thấp hơn nhiều so với nhiều quốc gia có thu nhập trung bình khác ở châu Á.

Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân là tìm kiếm lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ công ích). Khu vực tư nhân sẽ thu hồi vốn bằng các khoản phí dịch vụ từ người sử dụng hoặc nhận các khoản thanh toán  từ Nhà nước.

Ủy ban Hợp tác Công tư – Hội đồng Quốc gia về Phát triển Bền vững và Nâng cao Năng lực Cạnh tranh nhận định rằng, việc thu hút đầu tư tư nhân sẽ mang lại những hiệu quả tích cực trong việc bù đắp thiếu hụt nguồn lực đầu tư. Hơn nữa việc mở rộng quan hệ đối tác công tư (PPP) cũng giúp Chính phủ tận dụng được lợi thế chuyên môn và công nghệ mới từ khu vực tư nhân trong xây dựng, quản lý công trình hạ tầng và dịch vụ công. Nó sẽ mang lại lợi ích cho người dân với các dịch vụ tốt hơn cùng với mức chi phí hợp lý, đồng thời phát triển kết cấu hạ tầng, góp phần tăng trưởng kinh tế quốc gia và đem lại nhiều lợi ích kinh tế - xã hội hơn.

Cơ hội mới

Hệ thống cơ sở hạ tầng hiện tại của Việt Nam chủ yếu được tài trợ trực tiếp bởi chính phủ và các cơ quan khác thuộc khu vực công, chẳng hạn như chính quyền địa phương và doanh nghiệp nhà nước, trong khi sự tham gia của khu vực tư nhân còn hạn chế. Những nguồn tài trợ truyền thống trên sẽ không đủ để giải quyết các nhu cầu về cơ sở hạ tầng trong tương lai. PPP sẽ là giải pháp để thu hẹp khoảng cách đó.

Tuy nhiên, để huy động được nguồn lực từ các dự án PPP, theo PGS.TS. Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các Nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI), trước hết Nhà nước cần thay đổi thể chế, chính sách, thủ tục hành chính. Việt Nam đã ban hành Luật PPP để huy động nguồn lực xã hội nhưng thực tế chưa hấp dẫn các nhà đầu tư thực sự có tiềm năng. Thứ hai là cơ chế về tài chính, vốn góp của Nhà nước bao gồm cả chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng và tái định cư khống chế ở mức tối đa là 50% tổng vốn đầu tư của dự án là chưa hợp lý. Mức khống chế này sẽ loại bỏ nhiều dự án PPP tiềm năng nhưng có chi phí giải phóng mặt bằng lớn.

Các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng có đặc điểm chung là cần nguồn vốn lớn và thời gian vay dài. Việc tài trợ cho các dự án này theo thông lệ quốc tế chủ yếu được tài trợ thông qua hình thức tài chính dự án (Project finance) với việc truy đòi hạn chế. Bên cho vay về cơ bản không quan tâm tới tài sản của dự án mà chỉ quan tâm tới dòng tiền tương lai của dự án có đủ để chi trả các khoản vay hay không. Kinh nghiệm ở nhiều quốc gia triển khai PPP thành công cho thấy chính phủ thường có các bảo đảm hoặc cơ chế để bảo vệ bên cho vay dự án đối với các dự án PPP như bảo đảm doanh thu hay nhu cầu sử dụng tối thiểu của dự án hoặc trong các trường hợp dự án bị chấm dứt trước thời hạn.

Trái phiếu có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng. Ví dụ, Đèo Cả đã phát hành 2.700 tỷ đồng trái phiếu doanh nghiệp cho dự án đường cao tốc Cam Lâm - Vĩnh Hải. Về vấn đề này, các nhà đầu tư đã đưa ra một số đề xuất để khuyến khích phát hành trái phiếu cho dự án PPP.

Thứ nhất, phát hành trái phiếu chuyển đổi. Khi một doanh nghiệp phát hành trái phiếu chuyển đổi, những người nắm giữ trái phiếu đó có quyền chuyển đổi trái phiếu của họ thành vốn chủ sở hữu, thường là từ ba đến năm năm sau khi phát hành trái phiếu. Sau khi chuyển đổi trái phiếu thành vốn cổ phần, tổ chức phát hành trái phiếu sẽ không còn nghĩa vụ nợ mà được phép sử dụng số tiền thu được để phát triển kinh doanh và các dự án.

Thứ hai, thành lập Quỹ đầu tư cơ sở hạ tầng quốc gia, chuyên cung cấp các khoản cho vay ưu đãi, hoặc đầu tư trái phiếu hạ tầng, trái phiếu dự án của doanh nghiệp. Quỹ đầu tư hạ tầng quốc gia cũng có thể rót vốn mồi, vừa tạo niềm tin cho các nhà đầu tư mua trái phiếu của doanh nghiệp hạ tầng giao thông, khiến thị trường hấp dẫn hơn.

Các nhà đầu tư tổ chức, bao gồm quỹ hưu trí, công ty bảo hiểm và quỹ đầu tư quốc gia, thường chấp nhận rủi ro ít nhưng sẵn sàng đầu tư dài hạn, được xem là nguồn vốn quan trọng cho các dự án cơ sở hạ tầng ở nhiều quốc gia. Đây chính nguồn vốn chưa được khai thác tại Việt Nam và có tiềm năng lớn nếu các chính sách và ưu đãi phù hợp được tạo ra.

Các tài sản cơ sở hạ tầng hấp dẫn các nhà đầu tư tổ chức vì các đặc điểm như cạnh tranh thấp, dòng tiền ổn định và có thể dự đoán được trong dài hạn (từ 10 đến 30 năm và có thể dài hơn) cho phép đối ứng nợ và phòng ngừa rủi ro lạm phát. Tuy nhiên, các nhà đầu tư tổ chức cần các sản phẩm tài chính phù hợp và môi trường thuận lợi cho việc đầu tư của họ.

Một số doanh nghiệp đề xuất cho phép Chính phủ góp vốn trong giai đoạn vận hành của dự án, ngoài giai đoạn phát triển và xây dựng, để giải quyết những thách thức bất ngờ.

Các nhà đầu tư nước ngoài cũng mong muốn chuyển đổi đồng Việt Nam sang ngoại tệ để thanh toán theo nghĩa vụ hợp đồng PPP và để trả nợ.

Hợp tác phát triển

Với những vấn đề đã nêu trên, Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) với sự hỗ trợ của Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ (USAID), đã thu thập các kiến nghị từ khu vực tư nhân về cơ chế cải thiện khung pháp lý PPP. Các kiến nghị tập trung vào việc thu hút đầu tư theo phương thức PPP trong các lĩnh vực cơ sở hạ tầng then chốt như năng lượng, giao thông vận tải, y tế; nghiên cứu hoàn thiện cơ chế phân chia rủi ro doanh thu; áp dụng các công cụ kiểm soát và quản lý rủi ro hiệu quả, minh bạch.

Sự hợp tác giữa VCCI và USAID sẽ củng cố thêm những nỗ lực không ngừng nhằm xây dựng và cải thiện môi trường thuận lợi để thu hút nguồn lực đầu tư tư nhân phát triển cơ sở hạ tầng bền vững tại Việt Nam.