Nợ công, ai là người nên quản?

Ai quản lý nợ công?

Câu hỏi này lại lần nữa được đặt ra trong kỳ họp thứ 3, Quốc hội thứ XIV vừa qua. Thậm chí Ủy ban Tài chính- ngân sách còn đề nghị Chính phủ làm rõ trách nhiệm, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm, đảm bảo kỷ luật, kỷ cương tài chính khi tỷ lệ bội chi/GDP năm sau cao hơn năm trước, nợ công ngày càng tăng nhanh và đang tiệm cận mức trần cho phép.

Trong phiên thảo luận về Luật Quản lý nợ công sửa đổi tháng 3 vừa qua, phó chủ tịch Quốc hội từng nói: "Phải thống nhất về quản lý nhà nước. Không thể ai cũng vay được, một nhà có mấy người vay, nhưng một người trả nợ nên mới nợ búa xua".

Về phía cơ quan hành pháp mà trực tiếp là Bộ tài chính không phải không nhận ra lỗ hổng này. Trong báo cáo tổng kết tình hình thực hiện Luật quản lý nợ công, Bộ này cũng chỉ một trong những điểm hạn chế chính là: Sự chồng chéo trong phân định chức năng nhiệm vụ giữa Bộ Tài chính- Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Cụ thể là Quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quản lý nợ công còn có sự phân tán.

Việc huy động vốn vay nợ công bị phân tán ngay trong các quy định về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các Bộ, trong đó trực tiếp liên quan là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Tài chính nên không đảm bảo quản lý thống nhất, làm giảm hiệu quả và tính chuyên nghiệp công tác quản lý nợ công, gây khó khăn cho công tác giám sát và kiểm soát rủi ro các chỉ tiêu an toàn nợ cũng như hạn chế trong việc gắn trách nhiệm giải trình đối với các hoạt động quản lý nhà nước về quản lý nợ công.

Giới chuyên gia tài chính cũng đồng tình với điều này. Theo chuyên gia tài chính Đặng Văn Thanh, cơ chế ba cơ quan quản lý nợ công hiện nay làm phân tán các chính sách tài khóa, tiền tệ và quản lý nợ. Nhiều lúc, có hai cơ quan cùng phát hành tín phiếu, tách rời người đi vay, người phân bổ nguồn vốn vay, người trả nợ.

Theo ông Thanh phân tích, cơ chế này dẫn đến thiếu chủ động trong điều hành vay nợ, không giảm thiểu được chi phí vay nợ. Có những thời điểm vốn nước ngoài rút về chưa sử dụng hết nhưng trong nước vẫn huy động theo kế hoạch, dẫn đến tăng chi phí huy động vốn vay.

Bộ Tài chính nên là cơ quan quản lý duy nhất?

Đây là quan điểm từng được quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) đề xuất trong dự thảo luật. Mới đây, chia sẻ trên Thời báo kinh tế Sài Gòn, đại diện tổ chức này cho rằng, trong quá trình chuyển đổi bước đầu, một ủy ban quản lý nợ cấp cao có thể được thành lập, đứng đầu là Bộ trưởng Bộ Tài chính. Đây là quy trình chuẩn ở nhiều quốc gia. Ủy ban trên có thể bao gồm đại diện cấp cao từ các cơ quan, đơn vị trong và ngoài Bộ Tài chính.

Điều này cũng được Bộ Tài chính chỉ ra trong Báo cáo nói trên: "Một điểm chung trong hầu hết các luật về nợ công của các nước là xác định rõ thẩm quyền trong vay nợ, trả nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ, và chỉ có một cơ quan duy nhất thay mặt chính phủ quản lý về vay nợ của Chính phủ (là Bộ Tài chính), và đối với nợ của Chính quyền địa phương thì giao Chính quyền địa phương chịu trách nhiệm quản lý và trả nợ".

Theo các TCQT, cần xác định rõ vai trò, nhiệm vụ, mục đích của các cơ quan chủ trì/liên quan, đồng thời đảm bảo cơ chế phối hợp trong quản lý nợ công; khuyến nghị nên tập trung các chức năng quản lý nợ công vào một đơn vị, tổ chức để nâng cao trách nhiệm giải trình; tuy nhiên cũng cần tách trách nhiệm và mục đích chính sách tiền tệ và chính sách quản lý nợ để tránh mâu thuẫn về lợi ích.

Dẫn chứng thực tiễn từ các nước, báo cáo cho biết hiện các nước cũng trao quyền chủ động khá lớn cho cơ quan quản lý nợ (Bộ Tài chính). Thông thường Bộ Tài chính không phải trình Chính phủ/Nội các phê duyệt từng khoản vay riêng lẻ, mà thực hiện các hoạt động vay, trả nợ và cơ cấu lại nợ theo kế hoạch, chương trình khung được duyệt với những hạn mức và điều kiện khung đã xác định (các nước gọi là chiến lược quản lý nợ), như trường hợp của Ba Lan, Thái Lan, Rumani.

Công tác nghiệp vụ quản lý nợ cụ thể được Bộ Tài chính hoặc Bộ Trưởng Bộ Tài chính giao cho Văn phòng quản lý nợ. Tại nhiều nước (Úc, Mỹ, Ba Lan, Malaysia, Thái Lan,...) đơn vị quản lý nợ là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính. Tại một số nước khác (Anh, Hungary, Đan Mạch...), đơn vị này là cơ quan riêng biệt nằm ngoài Bộ Tài chính và ký hợp đồng với Bộ Tài chính để thực hiện các nghiệp vụ quản lý nợ cho Chính phủ.

Trên thế giới hiện có 4 hình thức tổ chức cơ quan quản lý nợ công:

- Cơ quan quản lý nợ thuộc Bộ Tài chính (Italia, Hy Lạp, Cộng hòa Síp, Nhật Bản, Malaysia, Philippines, Colombia,…) hoặc một bộ khác thuộc Chính phủ (Tây Ban Nha).

- Cơ quan quản lý nợ là cơ quan độc lập trong Bộ Tài chính (Úc, New Zealand, Hà Lan, Anh, Bỉ, Pháp, Thái Lan…).

- Cơ quan quản lý nợ thuộc ngân hàng trung ương. Trong khối EU chỉ có Đan Mạch là nước áp dụng mô hình ngân hàng, tức là cơ quan quản lý nợ thuộc ngân hàng Trung ương. Đối với khu vực châu Á, nhiệm vụ quản lý nợ thuộc ngân hàng Trung ương có Myanmar, Pakistan.

- Cơ quan quản lý nợ là công ty thuộc sở hữu của Chính phủ (Đức, Hungary)

Việc thành lập một cơ quan quản lý nợ công độc lập có thể hỗ trợ tốt hơn các nhu cầu hoạt động đặc biệt như các giao dịch trên thị trường tài chính và đảm bảo trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, cơ quan quản lý nợ trực thuộc một Bộ lại có ưu điểm là tạo ra mối liên hệ trong việc lập ngân sách và tài khóa, quản lý bảng cân đối tổng thể…và có các chuyên gia về tài chính và thị trường tài chính hỗ trợ các hoạt động khác (xây dựng quy định, tư vấn về thị trường vốn…).

Một vài nước không thành lập cơ quan quản lý nợ công, việc quản lý nợ công được phân công cho các đơn vị trong Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước hay Ngân hàng Trung ương (điển hình có Trung Quốc và Ấn Độ).

Tuy nhiên sáng 25/5, Chính phủ vẫn trình Quốc hội giữ nguyên quy định như hiện hành tại Luật Quản lý nợ công 2009 nhằm ổn định bộ máy, không gây xáo trộn tổ chức, chức năng và nhiệm vụ của ba cơ quan. Câu hỏi này có lẽ chưa dễ tìm được câu trả lời thỏa mãn giới chuyên gia cũng như các tổ chức như IMF.